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中共丽水市委副秘书长、政研室（农办）主任 李卫良
7月14—19日，在省委副秘书长、农办主任王良仟同志带领下，由各市农办主任组成的浙江省农办系统统筹城乡发展考察团先后到上海、苏州、无锡、南京等地进行了考察。所见所闻、启示颇多，现整理如下。
一、基本情况
此次行程，我们分别参观了生态村建设、农业示范园区、中心镇及中心村（农民集中居住区）、农民股份合作社、农民社会保障、乡镇工业园区以及村改居等方面的典型，同时与所在各地的省市区各级农办进行了广泛的交流。总的感觉沪、苏二省（市）对统筹城乡发展力度较大，工作较实，措施较细，在理念和操作中均有自己的独特之处，概括而言有以下几个方面。
（一）统筹目标比较清晰。
上海、江苏（苏南）二地的统筹以胡锦涛总书记提出的“两个率先”为总目标，并与实现现代化的具体考核指标相结合，提出了一系列的子目标，并由此提出了统筹城乡发展的各项具体工作要求。
（二）制度框架设计比较清晰。
两地共同的做法是以消除城乡二元结构为核心，着重在农民就业、保障、均衡教育、住宅建设以及产业发展等方面与城市居民现行制度接轨。如农民新建房屋一律按规划向集中居住区（中心村）迁移，但住宅用地均已转为国有，并可办理“双证”，使农民住房与城市居民住房产权接轨。又如农民社保体系按低门槛、低保障（标准），全覆盖、好接轨的原则来设计，既照顾到目前农民统筹标准低于城市职工的实际，又为今后与城市职工社保体系的接轨留下“接口”。
（三）规划体系比较清晰。
所经各地的共同特点是非常重视规划的编制，并要求规划全覆盖和“规划落地”。上海市崇明岛的总体要求是建成生态保护区，该岛的规划功能分区上除了将全岛所有的乡镇和村按撤并的要求集中成四大区块外，并按生态保护的要求将该岛分成春夏秋冬四大特色生态景区。苏州、无锡等地的村庄数及乡镇数在规划中均比现在实际数缩小了三分之二左右，进一步体现了“居住、产业、土地”三集中的要求。同时对统筹中的重点难点问题也有了较详细的规划。如将社会保障体系分别设定为城市职工、乡企职工、外地民工、纯农户及低保户等五种类型，各类之间根据现实制定了不同的缴纳与发放标准，并明确了公共财政相应承担的责任，同时按今后可接轨的要求作了相应的技术准备。
（四）解决统筹中的热点难点问题措施比较清晰。
1、宅基地置换问题。
沪、苏二地均采用先规划好农民集中居住区，然后将土地征为国有，地方部分征地税费立即返还，统一按规划建好农民住宅（主要有联体别墅与公寓两类），按拆一还一的要求以成本价（500元—800元/m2不等）售给农民，农民原住宅及宅基地全部交给政府，由政府统一清理后拍卖。据介绍如此置换农民宅基地可节约土地50%左右，政府将多余宅基地拍卖后，基本能维持农民集中居住区的建设成本。更为重要的是，搬入新住宅后，土地证、房产证可以同居民一样办理，这也无疑为农民今后的转移以及真正融入到城市之中创造了良好的条件。
2、农村社会保障全覆盖问题。
沪、苏（苏南）两地已实现了农村社会保障全覆盖，共同做法有：一是凡男年满60岁，女55岁以上的农民，由政府与村级组织一次性交给社保部门4—5万元/人，享受每月300多元生活费及基本医疗保险。二是在辖区范围内打工的农民工，每人自己支付工资总额的8%、另由企业支付工资总额的20%，建立与城镇职工接轨的基本养老保险与大病和基本医疗保险（个人所缴部分记入个人帐户）。三是纯农户保险，由农户自己按上年纯收入的8%及村级集体经济按上年平均纯收入20%缴纳养老保险及大病、基本医疗保险金，到退体年龄可享受300—400元/月生活费和大病、基本医疗保障。四是低保户的低保标准按一定的系数（上海为1：1.5，苏锡为1:1.6）与城市低保挂钩并逐年调整，以达到逐渐消除城乡二元结构的目的。以上缴费若个人与村级集体经济无力负担的，由市、县、镇三级财政按一定的比例予以拨付。农村社会保障的全覆盖，在消除城乡二元结构，统筹城乡发展中起到了非常重要的作用。
3、农民增收问题。
苏、沪两地在农民增收问题上主要是努力构建促进农民增收的相关机制以确保农民收入的稳定增长，概括而言有以下几方面措施。一是努力增加就业岗位，促进纯农户向二、三产业转移。上海市每年由财政（各级）出线购买10000多个就业岗位，分配给纯农户，这些岗位大多为公益性的（类似于以工代赈）。如上海市出台相关政策，要求每个村配备5个保洁员（兼职），每月工资400元，但不允许2000元/月承包给一个人，以确保每户纯农户有一份固定收入。苏州、无锡等地要求辖区内每个企业解决一至二个纯农户的劳力就业，政府每年补贴给企业2000元。通过以上措施大多数纯农户目前已有一个或以上劳力在企业工作。二是乡镇均建立就业服务中心，每个农村劳动力均发放了就业登记卡，凭登记卡进行就业培训并介绍就业。上海、苏南企业众多，我们所到的几个服务中心，招聘信息非常多，据说有意愿打工的农村劳动力大多能找到工作。三是努力创造条件让农民有物业租赁收入。上海提出农民要“户户有物业、个个有技能、人人有岗位”通过薪金、租金、股金、保障金来确保农民增收。苏锡宁则通过建造大面积农民公寓，鼓励村级集体经济建造标准厂房、打工者公寓以及各类店面的方式来确保有稳定的租赁收入以解决农民的社会保障费用支付和每年的分红。四是努力发展特色农业，促进农民增收。根据不同的区位条件，来确定各自的特色是沪苏两地发展农业产业的主要做法。如上海崇明县的“农家乐”旅游，每年吸引大量的上海旅客前来驻足，仅“五一”黄金周许多农户的净收入就超过万元。苏州、无锡、松江、昆山等地的都市农业（尤其是花卉苗木业与特种养殖业）效益很好。在培育特色的同时，大幅度地减少了原来产业的数量。苏州已将原有的八大农业产业逐渐缩小到四个，而无锡则重点扶持三个产业的发展，产业集中已初见成效。
4、集体经济管理问题。
村级集体经济实力的雄厚是苏沪二地统筹城乡发展的重要保障，如何加强集体经济的管理也是各级政府高度关注的问题。目前两地的集体经济均已用股份合作的形式量化到了村民，一般的村均建立有三个股份合作社。一是土地合作社。农民将承包土地入股，由合作社租赁给各经济实体（包括农民本人）从事各种开发。目前用的最多的是建标准厂房出租与农业产业化规模经营。每亩土地的租金确定一个保底价（一般为500元）租金收入不到500元的由村集体经济另外予以补足。二是富民合作社、也即投资合作社。由村级集体及农民个人各认购一定的股份统一交由合作社用于经营开发，其中大多用于标准厂房，公寓楼及店面的建造以获得租金收入，每股分红也有保底价，由村集体保底。三是各类产业合作社，类同于我们的农民专业合作社，主要用于农业产业化的经营。另外每个村均有村级经济合作社，负责全村的集体经济管理。各合作社均制定章程，社员按章理事并实现自身的权利与义务。乡镇作为村集体经济的主要监督管理者每年要下达集体经济保值增值的指标（一般不低于5%）。年终按考核情况确定村支书、村委会主任、村级经济合作社社长及村会计等四个主要负责人的报酬，其余村干部的报酬按一定系数（一般为0.7）参照上述人员标准发放。最近几年，江苏到浙江学习之后也借鉴了我省征地中的二、三产业留地政策，拿出总征地数的10%用于村集体经济的二、三产业发展，但严格规定只能用于不动产（店面、厂房等）的建设，使村级集体经济实力更加强大。苏沪二地随着城市化进程的加快，撤村并村以及撤村建居的工作也在抓紧进行，由于各类合作社的建立，使得集体资产的产权较为清晰，并村或转为居民后农民的原有集体经济收入未受影响，一定程度上保障了上述工作的顺利进行。目前，仅苏州市从2001年起就撤村建居达215个之多。
5、统筹区域发展问题。
沪苏二地的乡镇间发展也极不平衡，尤其是江苏省，靠近工业区与城市的村，村级集体经济较强；而相对偏远的地区则仍较为贫困。为了消除这一现象，各地主要采用了三种方式予以帮扶。一是将边远贫困村并入城郊发达村，政府给予一定的财力支持。苏州市从2001年起就将原3314个村，并为今天的1276个村，力度非常大。凡是村级集体经济年收入在50万元以下的均列入帮扶或并村的计划之中。二是鼓励异地开发。由政府补贴一定的资金，鼓励边远乡镇、村到发达村租赁土地建标准厂房以招商引资，其产值统计及经营收入（包括税收）均归租赁的乡镇、村所有。目前这种异地开发的形式在苏南大地上随处可见。三是发动部门及发达乡镇帮扶，其形式类同于我省的“欠发达乡镇奔小康工程”，但帮扶任务的要求与财政支持的力度要大的多。
（五）加强对“三农”工作领导的思路比较清晰。
一是深化了以“三个股份合作社”建设，“三个集中”（产业、土地、人口），努力增加农民财富积累等为抓手的农村各项改革。二是建立了统筹城乡发展首先要统筹部门力量的理念，明确了以农办作为统筹城乡发展的主要工作机构，较好地协调了各部门的政策、财力、人力及物力资源的统筹使用。三是建立了“三农”工作的一票否决制，真正体现了“三农”工作在全党工作中的重中之重地位。如无锡市由主要领导亲自挂帅分别成立了五个考核小组，凡“三农”工作综合考核不合格的（以百分计衡量）则失去年终各项工作的评优机会。
二、几点启示与建议
（一）启示
应该清醒地看到，上海、苏南二地属全国最发达地区之一，雄厚的经济实力以及强大的集体经济是他们统筹城乡发展各项措施得以实施的基本保证。我市与其的发展差距甚大，照搬照抄其具体做法肯定是不适宜的，但许多的思路与理念仍给我们不少启示。一是原有的城乡二元差距不能再被人为地拉大，在现行出台政策中一定要充分考虑不要形成新的差距产生的思想，可供我们在今后制定政策时借鉴。二是让农民有财富的理念应当在今后的具体政策中予以体现，以保证农民在转移与增收中有一定的物质基础。三是重视村级集体经济的建设，努力使村集体经济成为统筹中的重要力量。四是注重多渠道促进农民增收，进一步深化农村改革，努力促进“三个集中”与“三个股份合作社”的建设。五是加大“两个反哺”与“三农”工作考核的力度，充分发挥农办在“统筹”中的协调作用等。
（二）几点建议。
1、一定要高度重视村级集体经济的建设。
在现行财政实力与财政体制下，村级集体经济实力的强弱直接关系到村级公共支出与统筹城乡发展的能力，并进一步直接影响了村级基层组织的战斗力与凝聚力。因此，在今后很长的一段时期，大力发展和壮大村级集体经济是不可动摇的方向，从上海、苏南的模式看，成立三个股份合作社是集体资产经营的较好方式。而政府从政策以及环境上的各种优惠和服务是村级集体经济得以发展的重要前提。对我市而言，在城郊结合部，工业园区内的行政村应做好二、三产业留地及土地租赁的文章；其他地方则也可通过多种方式努力盘活现有的集体资产以及发展“农家乐”“山地租赁规模经营”等各种途径来发展和壮大集体经济。
2、要注重多途径促进农民增收。
从某种意义上说，促进农民增收是当前“三农”工作的重中之重。当前我市农民增收的总思路是促进农民转移和大力推进农业产业进程，这无疑是农民增收的主渠道。但从苏沪二地经验看，仍有许多途径有待进一步挖掘和开发，以达到多途径促进农民增收之目的。目前我市有条件做的有大力发展“农家乐”以及鼓励“农民有物业”（但不能鼓励农民私人建房）等。以“农家乐”为例，在围绕主景区开展“农家乐”的同时，可根据不同的特色创造出各种“农家乐”品牌，如春季的“农村风光游”，夏季的“避暑清凉游”，秋季的“金色丰收游”以及冬季的“冬日休闲游”等等。顾客群的目标定位可先定在市内的城镇居民，待做出一定知名度后向外宣传引入组团。目前丽水市区双休日居民郊外游人数众多，尤其是夏季酷暑如能找一些清凉村庄度双休日估计较受欢迎，同时也是众多退休老人的好去处。“农家乐”的组织建设可由农办牵头实施，由市县二级农办系统建立“乡村旅游协会”并选一二家旅行社为协作单位，由政府设立“农家乐”专项扶持资金（或贷款），选一二村庄试点，待成功后再向有条件的村庄推广。这也是建立“村庄整治”长效机制的重要措施，“农家乐”的开展能使“村庄整治”的投入转换成经济效益，而“农家乐”的实施又能使“村庄整治”的成果（如保洁、绿化、亮化等）得以长期巩固。
3、要加大统筹城乡发展规划的实施力度。
目前市本级“统筹城乡发展规划”已初步完成，要着重做好规划的实施工作。其中中心村的建设和撤并村以及撤乡并镇等规划的实施更为重要，应该开始列入议事日程。同时注重结合园区的建设将大量农民集中到园区周围居住，以促使其逐步融入城市之中。另外要加强对园区用工的政策引导，鼓励园区内企业大量吸纳本地农民就业。同时在新出台相关政策时努力避免原有城乡二元结构体制的扩大和新的二元体制的产生。
4、要加强对“三农”工作的领导。
一是要继续加大对“三农”工作的财政投入和政策扶持力度。二是要加强对“三农”工作的考核，尤其是农民增收、扶农财政支出、农村劳动力转移等指标，同时建议对村级集体经济发展状况作一专题研究。三是要加强农办系统的队伍建设，进一步明确职责，加强力量，使农办真正成为市委、市政府统筹城乡发展的“统筹办”。
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