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调查研究（第三期）
中共丽水市委政策研究室 主办 2004年5月10日
对我市农民专业合作组织的调查与思考………………………… (1)
加强村庄整体规划 推进城乡一体化进程………………………(16)
加快农村劳动力转移工作 促进城乡经济社会一体化发展……(20)
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对我市农民专业合作组织的调查与思考
■ 市委政研室 应勇军 杨圆华
一、我市农民专业合作组织的发展现状
近年来，农业生产在自然和市场双重风险日趋明显的新形势下，我市各地把引导和扶持农民专业合作组织作为提高农民组织化程度，推进农业产业化的重要抓手，在全市涌现出了一批以专业合作社和专业协会为主要形式的农民专业合作组织，并呈现出以下特点：
1、发展势头强劲。我市的农民专业合作组织起步于上世纪九十年代，近年来，各地按照农民自愿、逐步规范、初具规模的工作思路，采取典型示范、组织培训、相互交流等途径，进一步加大引导和扶持力度，使全市农民专业合作组织的发展速度进一步加快，规模进一步加大。到2003年底，全市共有农民专业合作组织193家（其中：农民专业合作社175家、专业协会18家），比2001年的109家和2002年的154家分别增加了84家和39家；社（会）员25503人，平均每家专业合作组织有132人，带动农户36.7万人，联结基地38万亩，专业合作组织的生产经营活动已基本覆盖了蔬菜、水干果、畜禽等主要传统特色优势产业。
2、发展形式多样。从我市农民专业合作组织的产生发展看，由于发起人和管理模式上的差异，其发展呈现了多种形式并存、共同发展的格局。从组建方式看，大致可分为以下四种类型：一是大户牵头型。即由种养大户、经销大户牵头组建，此类占有较大比例，并有一批发展成较大规模的合作社。如莲都区碧湖农副产品产销合作社等。二是龙头企业牵头型。此类一般由“公司+农户”形式，逐步演变成“公司+合作组织+农户”模式，如缙云县均得利家禽产销合作社等。三是农技部门牵头型。这种类型在全市有较多的成功例子，它不仅能有效发挥农技部门原有技术力量的作用，为合作社发展提供技术、人员支持，而且为农技部门机构改革、职能转变走出了一条新路。如缙云县的稆生粮油合作社、大洋镇蔬果协会和云和县绿谷农产品产销合作社等均属这一类型。四是供销社等流通企业牵头型。此类合作社虽在我市数量较少，但其因吸收了供销社等在内部管理和运行机制等方面的经验，专业合作组织发展相对成熟，运作相对规范。如云和县农产品专业合作社和缙云县的春光合作社等。
另外，从服务和经营类型看呈现两大发展趋势：一是产销结合和产加销一体化的专业合作组织成为一种发展趋势，以往纯生产型合作社和纯服务型合作社已极为少见；二是专业协会和专业合作社共同发展，但专业合作社因为采取对内提供服务、对外参加市场竞争，把盈利作为合作社的一个重要目标，因此，它比专业协会有更强的凝聚力和生命力。从专业合作组织的覆盖范围看，大多数的合作社和专业协会已突破传统的社区边界，打破了地缘、血缘，甚至业缘的界限，实现了跨乡、村，甚至跨县域的联合，并在合作社内部集合了传统种植养殖业的农民和农艺师、农产品加工的工人和人才、营销和市场开拓的经理人或经纪人。
3、组织管理日趋规范。通过近年来的发展和规范，目前我市绝大多数农民专业合作组织在制度化和规范化建设方面取得了较大突破。具体表现在：一是规范了合作组织的股权设置。农户在自愿加入合作组织时均认购股份或缴纳会费，结合社员种养或营销规模进行股权设置，并以此为基础作为民主管理、利益分配的主要依据，为专业合作组织的持续健康发展奠定了基础。二是健全了合作组织的规章制度。多数合作组织在农业等部门指导下，制订了内容较完整的章程，对合作组织的组建原则、服务宗旨、组织机构和社员的权利义务等作了明确规定，并出台了财务管理、生产技术操作规程等一系列内部管理制度。三是规范了合作社的内部运作。合作社均以社员大会作为最高权利机构，设立了相应的理事会、监事会和具有相应职能的内设机构，并以“一人一票”原则为基础制订了民主决策机制，内部管理和运作机制进一步合理。四是利益分配机制进一步规范。部分合作社在建立保护价收购社员产品的基础上，逐步建立了以产品交售额比例返还为基础的分配原则，在提取一定公共积累、风险基金后，再对剩余部分进行二次分配，这不仅降低了社员的经营风险，还大大提高了农户的经营效益。如均得利家禽产销合作社在今年初禽流感爆发时，合作社及时安排技术人员深入大户和社员中进行技术指导，同时本着“自愿、互利、诚信”的原则，以高于当时市场价1-2倍的合同保护价收购成品鸡，有效减轻了疫情给社员造成的损失。
4、整体竞争力稳步提高。随着农民专业合作组织规模的扩大，制度化、规范化建设的深入，我市农民专业合作组织在技术、规模、品牌等方面均有了较大突破，整体竞争力得到了较大提升。首先多数农民专业合作组织均能结合各自的产品优势，坚持产供销一体化的思路，建立较严格的生产技术规程，统一组织生产销售，使产品品质得到改善。如大洋镇蔬果协会于2002年7月制定了“山啦”牌高山茭白系列生产技术操作规程和质量分级标准，购置并启用了残留农药检测系统，全面实施了农药安全使用跟踪卡，确保各项指标均达到绿色农产品标准。其次多数农民专业合作组织均在工商部门注册了自己的商标，设计了统一的包装，并以申报无公害产品、绿色食品和参加农业博览会、贸易洽谈会等形式，加大了品牌宣传推广力度。云和县农产品专业合作社和缙云县农副产品产销协会分别建立了“中国云和县农产品网”、“浙江绿谷农副产品网”两个网站，通过互联网进行信息交流和品牌宣传。另外，部分规模较大的农民专业合作组织组建了自己的技术队伍，并与农技部门和大专院校、科研院所建立了较为稳定紧密的合作关系，为合作组织的发展提供人才、技术支撑。
5、发展氛围逐步形成。近年来，农民专业合作组织在农业产业化和农业增效、农民增收方面的巨大作用和发展潜力在我市得到了普遍认可，发展的共识已初步形成，发展的氛围进一步浓厚。各地党委、政府进一步加强了领导，积极发挥政府在合作组织发展过程中的“第一推动力作用”。一方面，出台了一批优惠政策和扶持措施，积极加大扶持力度。如缙云县委、县政府于2003年9月出台了《关于培育和发展农村专业合作经济组织的若干意见》，就专业合作组织在工商登记、税费优惠、农业信贷和财政扶持等方面制定了具体意见。另一方面，明确农业、工商、民政、供销等部门的职责，加强部门协调，强化组织推动，形成发展合力。如缙云县将农民专业合作组织发展规范列入县委、县政府对乡镇部门年度综合考核内容，在全县形成了“多体参与、多部门扶持、多领域发展”的良好态势。
当然，审视周边地区尤其是台州市在农民专业合作组织发展上积累的成功经验和有效做法，反思我市农民专业合作组织的发展情况，不难发现我市由于资金、信息、市场、技术等原因，农民专业合作组织发展还存在一些不足和问题，具体表现在：一是合作组织的发展规模和实力有待进一步提升。目前我市专业合作组织的规模还相对较小，平均每个专业合作组织仅有农户132户，竞争力相对较弱。部分合作组织还存在章程内容不完整、机构设置不合理、管理制度不完善等问题。二是合作组织的分布领域和覆盖面有待进一步拓宽。由于受我市农业传统优势产业、资金、技术等方面的制约，我市的农民专业合作组织中种养业占有较高比例，且主要集中在蔬菜、水干果、家禽、食用菌等行业，而从事加工业和运输业的专业合作组织则相当少。同时，农民专业合作组织在整个农业产业经营过程中的覆盖面仍较小。如参加农户仅占全市农户总数的4.04%。三是合作组织成员的综合素质不高。在农民专业合作组织的发展过程中，全市出现了一批生产、营销方面的人才，但相对全市农民专业合作组织发展快速发展的趋势，各类人才还十分稀缺。如农民专业合作组织中的农民带头人大多数综合素质不高，适应市场经济的意识和能力不强，懂技术会管理、市场开拓能力强的复合型人才更缺乏，很大程度上制约了农民专业合作组织的创新和发展。四是在龙头企业和供销社等于传统经济组织基础上改造和发展起来的合作社中，新生资本和新增财产与原有积累的界限、归属和分配等方面有待进一步理清。五是合作组织发展的外部环境和氛围有待进一步改善。一些地方和部门对农民专业合作组织发展的必然性、重要性和紧迫性仍缺乏足够的认识，在工作中没有将合作组织的发展摆上应有的位置。部分地方制订了一些鼓励合作组织发展的政策措施，但因财力等因素的限制，在具体的贯彻执行上出现了偏差。同时，因立法上的空缺，农民专业合作组织的设立和管理上存在体制不顺、事权不明等现象。
二、我市农民专业合作组织发展的四种模式
[模式之一]：营销大户组建的专业合作社
——以莲都区碧湖农副产品产销合作社为例
（一）基本情况：该合作社由莲都区碧湖镇熊金平等5位营销大户于2000年6月19日成立，目前，共有社员320人，以经营蔬菜（特别是长豇豆）为主，兼营西瓜、柑桔、板栗等30余种当地特色产品，带动1.5多万农户和3万多亩蔬菜种植。2003年，共实现销售量2万吨，销售额达3000多万元，盈利62万元，其中对社员返利4.2万元。合作社总资产218万元，其中固定资产192万元，拥有交易大棚、加工厂房和保鲜、烘干等相关设备。从2001年开始连续被评为省级示范性农村专业合作社，2003被评为财政部重点扶持的示范性专业合作社、农业部指定农村专业合作社试点单位和全国先进农村合作社。
（二）组织形式：合作社实行股份合伙经营模式，社员大会是合作社的最高权力机构，理事会为日常执行机关，实行理事会领导下的总经理负责制。合作社下设营销办、财务办、加工办、市场办、基地办等五个部门，各司其职，互相配合。对入社社员，根据各社员的入股、能力等情况分为三类：一是核心社员，在社内占有较大股份，对入股股金承担经营风险，享受年终分红；二是紧密型社员，主要是经济实力和经营能力较强的社员，每人入股2000元不承担经营风险，年终按与合作社的蔬菜交易量和农药、种子等农资购买量，享受二次返利；三是联系型社员，每人缴纳社员费20元。同时为加强合作组织内部的营销职能，还聘用了一批会经营善管理的人长期从事深加工、外地营销等工作，销售点主要在上海、温州、天津等地。
（三）利益机制：合作社实行“利益共享、风险共担”的利益机制。资产主要来源于国家无偿拨入的资产、各下属部门每年上交净利润和有关单位捐赠资产等。合作社下属各部门实行独立核算，各部门可设立股份，入股社员根据自愿选择入股单位。各部门按规定上缴合作社利润，根据需要进行再分配，其分配后利润净增部分作为合作社新增资产。合作社每年结算、分配利润一次，分配顺序及比例为：①弥补前年度亏损、②发展基金10%、③风险基金10%、④福利基金10%、⑤股金分红50%、⑥奖励基金20%。社员的农产品以市场价出售给合作社，如低于保护价，合作社则以保护价收购。近年来，由于合作社加工、营销等能力的提高，收购保护价不仅涵盖所有社员，而且对非社员出售的农产品也尽量收购。
（四）主要做法及成效：
1、加快基地建设。2003年该社制定无公害长豇豆生产操作规程和产品质量标准，采取“基地+农户”的经营模式，与每位基地种植户签订无公害生产责任书，由农民连片种植，合作社统一供种、统一技术培训、统一收购，在碧湖镇建成连片千亩长豇豆无公害生产基地。通过无公害长豇豆基地建设，基地农户户均增收4000元以上。2004年合作社将开发万亩无公害蔬菜生产基地，目前项目规划已编制完毕，并得到了财政部的立项支持。
2、积极拓展市场。注册“碧湖绿源”农产品商标，设计系列包装盒和广告语，并通过多形式、多渠道的营促销活动，品牌知名度和影响力得到提升。在组建和强化销售部门的基础上，在上海等较大果蔬批发市场设立销售窗口，派出一批善“闯市场”的社员到江苏、唐山、天津、深圳、广州等地，积极开拓市场。近年来，通过市场开发先后引进了大板罗汉豆、加长长豇豆、红皮花生、小黄瓜、小萝卜等品种，取得了较好效益。同时，给外地老板低价或免费提供摊位、经营用房、加工用地和中介服务，积极利用外地客商拓展营销渠道。
3、加大基础设施投入。合作社先后投资100多万元，改善交易环境、扩大加工规模，提高对社员的服务能力，现总资产达218万元。2004年计划投资259万元，扩建交易大棚6000平方米、浇注水泥场地、新建营业用房和购置配套设施。投资200万元，新建加工厂房1800平方米、购置大型烘干机1台、扩建冷库1625立方米及配套设备。
4、增强服务功能。投资1万多元，购置了电脑、打印机等设备，通过网络进行合作社的宣传，收集有关信息，及时提供给社员。三年来合作社已先后举行了各类学习会50多期，累计受训人数5000余人次，分发各类资料10000余份，赠送蔬菜栽培管理VCD光盘200余套，订阅《农村信息报》、《浙江科技报》等供社员阅读。同时，开设了农资服务部，并与区农林局等部门联系，配制农产品专用肥料，为社员提供安全、平价的农资商品。对部分困难社员，适当预付部分生产启动资金，2003年共为20多户社员支付垫底生产资金5万多元。
[模式之二]：龙头企业参与组建的专业合作社
——以缙云县均得利家禽产销合作社为例
（一）基本情况：该合作社于2001年6月经工商登记、农业部门确认成立，注册资本30万元，集优质家禽良种引进、繁育、提供良种、饲料为一体，主要产品有“均得利”草鸡、番鸭、“岭南黄”苗鸡、苗鸭。2003年销售额3604万元，带动农民增收900多万元。
（二）组织形式：合作社以浙江均得利饲料种禽有限合作社为龙头，以本县家禽养殖专业户、重点户为主体，按照公司+合作社+农户经营模式运行。该社在社员大会的基础上，设立了生产工作例会、销售工作例会和财务工作例会制度，及时对阶段性工作进行安排。内设财务部、营销部、技术部和养殖场等机构。
（三）利益机制：均得利有限公司以优惠价向均得利合作社提供种苗和饲料，合作社再与社员签订协议，由社员分散养殖，并以协议价收购成品鸡。最终利用均得利公司的销售渠道，以统一的品牌进行销售。养殖大户在缴纳一定会费后，经理事会同意后便可加入成为社员，可享受免费技术服务、保护价收购和二次返利等权利。
（四）主要做法及成效：
1、加大投入力度，加快基础设施建设。近年来，以均得利种禽有限公司为依托，累计租用土地100多亩，建造种禽场40000平方米，创建年孵化能力1000万羽禽苗的电脑孵化厅2000平方米，引进优良种禽55000套，更新饲料加工设备。饲料加工能力从原年产5000吨提高到20000吨，禽苗孵化能力从原年孵化350万羽提高到1000万羽，合作社年创产值能力达到7000万元。
2、以产销合作社为纽带，深化农业产业化经营。该合作社与千家万户实行订单生产合同形式，与本县2300户家禽养殖专业户、重点户签订了产销合同，合作社提供优质禽苗和饲料，以保护价收购养殖专业户的商品家禽，形成一个利益共享、风险共担的经济共同联合体。2003年为养殖专业户提供优质禽苗700万羽、优质饲料13000吨，收购成品家禽220万羽。
3、实施品牌战略，积极拓展市场。合作社在注册“均得利”商标的同时，按照统一的生产标准和技术规范，组织农户进行生产，以“均得利”品牌进行统一销售，并通过无公害基地、绿色食品认证，以及参加杭州农博会、上海农博会等，努力提高产品知名度。同时，积极扩充营销队伍，增强营销力量，在杭州、宁波等地设立了销售窗口，开展批发销售业务活动，努力增加产品市场份额。
4、深化为农服务，提高农民收入。先后培养了技术熟练工人30名、畜牧师6名和工程师1名，配备了疫病检测、消毒的无害化处理和计算机等设备，技术人员还不定期对养殖户进行养殖管理、疫病防治上门服务。2003年聘请省农科院、县农业局畜牧兽医专家对养殖户进行养殖管理等技术培训班5期，培训1000余人次。合作社常年雇佣本镇农村劳动力100多人为种禽繁育工作人员，解决农村劳动力就业2000余人。
[模式之三]：农技部门牵头组建的专业合作社
——以缙云县大洋镇蔬果协会为例
（一）基本情况：大洋镇蔬果协会于1999年12月28日成立，是经缙云县农业部门确认、县民政部门登记，由镇农业生产专业户、重点户、科技示范户、农产品加工运销大户及有关农业技术人员自愿组织的非营利性地方群众科技团体，现有会员189人。该协会由镇农业综合服务站牵头，以技术协作、技术开发为龙头，就产、加、销等各个环节为蔬果生产发展提供多形式、多层次服务。由于协会的积极带动，2002年该镇农业收入4500万元，比1998年2702万元增长了66.2%。2002年被农业部列为农村合作经济组织试点单位。
（二）组织形式：协会以51%的出资股份对大洋山啦蔬果有限公司和大洋高山蔬菜交易市场有限公司进行控股，并与两公司实行独立经营和管理。协会制定了规范的章程，明确了由会员大会通过的组织机构、任务、会员、民主管理等方面内容。协会以民主集中制为组织原则，会员大会为最高权力机构，理事会为闭会期间的协会日常工作领导机构，设理事长1人、副理事长3人、副秘书长1名（副理事长兼）、会计、出纳各1人和理事会成员11人。
（三）利益机制：从事蔬果种植、加工、销售三年以上和具有技术职称的科技人员等人员在自愿缴纳会费，经批准加入后，可优先参加协会举办的各项活动、取得技术经济信息资料、使用协会引进试验的技术成果和在产供销上的支持，并在协会经营盈利时，可享受股金分红。
（四）主要做法及成效：
1、抓基地技术培训，提高农业生产科技含量。先后组织了高山茭白优质高效栽培技术、夏菇栽培技术、茭白田套养田鲤鱼技术、黄花菜高接换种等高效优质生产技术等系列培训班35期，受训会员及农民3000多人次，印发技术资料5000多份。充分利用镇农业技术综合服务站这一有效载体，每年创办2-4个新技术推广示范基地，三年累计建设农业示范基地11个，面积达800多亩。同时，在会员间的技术合作和有偿服务方面进行了尝试，加快了新品种的生产技术推广。
2、做好产后服务，促进农产品营销。三年来，先后创办了4个农技110电子信息服务网站，并充分利用农技110信息服务网络和互联网，在网上为会员和农民收集查询各种农产品信息数以千计，为本镇农产品上网发布共计185条。协会于1999年12月申请注册了“山啦”牌商标，出台并实施了茭白生产技术操作规程、质量分级标准和农药安全使用跟踪卡，启用了残留农药检测系统，推进标准化生产，“山啦”牌蔬果农产品被省农业厅认定为省绿色农产品。另外，2003年4月协会斥资100万元，成立大洋高山蔬菜交易市场有限公司，入股兴建产地市场。
3、抓会员交流互助，促进农民增收。积极创造条件让会员进行交流合作，不仅使会员的生产技术得到提高，而且促进了产品营销。2002年通过蔬果协会营销的夏菇鲜品500吨，占全镇总产量的37％；夏菇干品100吨，占全镇总量的79％；高山茭白3500吨，占全镇的50％，会员平均年销售额达到4300元，比上年增收600元，比非会员人均增收1000余元。
[模式之四]：供销社参与组建混合制的专业合作社
——以云和县农产品专业合作社为例
（一）基本情况：该合作社由云和县供销社和农办于1998年12月经工商注册创立，现有会员385户，基地面积1.2万亩，资产总额1500万元，其中固定资产1200万元。2003年销售额为5800万元，带动农户21600户，占全县农户的80％以上，为当地农民增加年人均收入200元。自2001年开始一直被评为省级示范性农村专业合作社，2002年被省企业局、乡镇局评为“省级农副产品加工龙头企业”，2003年5月份被全国供销合作总社和国家人事部评为云和县农产品专业社为“全国供销系统先进集体”。
（二）组织形式：该社是县供销社与县农办联合兴办的专业合作组织，在业务上接受县供销社与农办的指导和管理。社员（代表）大会是该社的最高权力机构，每年召开一次，社务管理委员会是社员大会闭会期间的常设机构，每届任期2年。专业合作社本部设财会股、业务股、新技术推广中心和信息中心。建有“中国云和县农产品网”，每月提供两期“特供信息”为农民提供产前产中产后系列服务。
（三）利益机制：凡从事同类产品生产经营的专业户及有关技术销售人员或集体，缴纳最低限额100元以上的股金，经社务管理委员会批准即可成为社员，便可享受合作社提供的信息、技术、教育、培训、购销等服务，并能享受股金分红和产品售后年终盈余返还。
（四）主要做法及成效：
1、加强服务，增强了合作社凝聚力。开通运行了“中国云和农产品网”，建立了信息服务中心，收集、分析、整理市场信息，快速发布新闻和农产品供求信息。成立“菇民委员会”，给异地开发的农户发“菇民证”，并帮助协调处理纠纷工作。通过努力，调动了一批种养大户入社的积极性，增强了社员间的凝聚力，提高了社员的组织化程度。
2、争创品牌，增强了市场竞争力。重新注册了“山兰”牌商标，产品由黑木耳扩大到冬菇、干菇和干蔬菜等。制订了“山兰”牌黑木耳地方标准，统一了产品包装，注册了条形码。以香菇市场为依托，积极筹建“中国云和农贸城”，在杭州农都批发市场设立窗口，积极参加省农展会等省内外名特优新产品展示会，多渠道开展品牌宣传和营销活动。通过品牌战略的实施，进一步提高了产品市场竞争力，目前“山兰”牌黑木耳比国内的同类黑木耳价格高5-10元/斤。
3、注重产品开发，提高了产品附加值。针对雾溪乡毛笋价格低的实际，及时进行市场调研，确定营销方案，帮助农民进行笋丝产品加工、包装，并逐步发展到加工灵芝、冰菇、蔬菜、水煮笋罐头等，大大提高了农产品附加值。三年来，为农民增加经济效益260万元。
4、加强自身建设，完善了合作社功能。制订主要领导任期目标责任制与近、远期的发展思路，完善各项规章制度，强化从业培训，规范社内管理，通过了GB/T19000企业质量体系认证。用好用活省扶持资金，购置了800余平方米的办公经营综合用房，增设了农产品经销部、信息服务中心和新技术推广中心，使合作社功能进一步健全。
三、思考与建议
农民专业合作组织是在家庭承包经营的基础上，从事同类农产品的生产、经营者，依据加入自愿、退出自由、民主管理、盈余返还的原则，按照章程进行共同生产经营活动的经济组织。党的十六三中全会和今年中央、省委1号和市委3号文件均强调要创造条件，加大力度鼓励发展农民专业合作组织。大力发展农民专业合作组织，首先是市场经济的客观要求，也是实现农业现代化的重要途径。通过农民专业合作组织把农业这一弱质产业和农民等弱势群体组织起来进入市场，不仅有助于完善市场规则，而且能起到保护农民利益的有效作用。其次是解决当前农业突出矛盾的重要措施。农民专业合作组织可以发挥相互合作的力量抵御自然灾害，减轻市场风险，降低交易成本，减少中间利益流失，提高农业的组织化、专业化、规模化水平，从而增加农民收入。第三是推进农业产业化的重要环节。通过农民专业合作组织为成员提供各类产销和技术服务，使农业龙头企业的订单、产品标准和其他要求能准确地落实到千家万户，可促进农业生产、加工、流通、消费各个环节有机地结合起来，使农业产业化经营提升到一个新层次。第四是为科技推广和农民培训提供平台。通过农民专业合作组织的建立和运作，可以使农民在科技推广、分工协作、组织管理、市场营销、对外联系等方面得到锻炼，有利于提高农民的科技意识、营销能力和合作精神，提高农民自我组织、自我服务、自我管理、自我教育的能力。
实践证明，农民专业合作组织在发展效益农业、解决产销矛盾、保护农民利益、推进农业现代化等方面均能发挥十分显著的作用，加快发展农民专业合作组织无疑是当前和今后我市农业、农村经济工作的中心任务之一。但鉴于目前我市农民专业合作组织发展的现状及存在问题，以及合作组织发展自身的一些特性，当前发展农民专业合作组织，必须坚持“民办、民管、民受益”的原则，从实际出发，统一思想，制订政策，加强指导，尽快营造农民专业合作组织发展的良好氛围，努力将我市的农民专业合作组织建设和发展推上一个新台阶。
（一）加强领导，营造加快农民专业合作组织发展的良好氛围。各级党委、政府和有关部门要从贯彻“三个代表”重要思想，落实中央、省委1号和市委3号文件及有效解决“三农”问题的高度，充分认识发展农民专业合作组织的重要性和必要性，将大力发展农民专业合作组织摆上重要议事日程。市、县（市、区）、重点乡（镇）要分别成立农民专业合作组织发展领导小组，进一步加强对农民专业合作组织建设的领导，明确指导思想和发展思路，研究制订相应的规划和政策，协调全市农民专业合作组织建设的管理工作。要把各地农民专业合作组织的发展情况列入挂钩部门的工作职责，建立和完善各县（市、区）和有关部门关于农民专业合作组织建设的考核机制，对积极促进农民专业合作组织的县（市、区）、部门和个人给予表彰和奖励。要理顺管理体制，搞好指导和服务，消除政出多门、多头管理的体制弊端，建议明确由农业部门牵头主管，切实承担起农民专业合作组织的情况调研、政策制订、组织建设等工作。工商、科协、财税、金融、民政等各有关部门应围绕各自职能，为农民专业合作组织排忧解难，提供方便，搞好服务。电视台、报社等要加大宣传力度，为农民专业合作组织的发展营造良好的舆论氛围。
(二)积极引导，加快各类农民专业合作组织的发展。鉴于农民日益增长的合作需求与农民合作能力不足、经济实力不强的矛盾，必须从实际出发，因地制宜，利用农村现有组织资源，走多元化培育农民专业合作组织的路子。
1、鼓励多主体创办。一是经济技术部门牵头领办。科协、供销社、农技站、种子公司等要利用本部门的技术、资产、营销网络等优势把农民组织起来，特别是要制订优惠政策，鼓励事业单位和乡镇农技推广机构充分发挥自身优势，将农技推广体制改革和参与联办农民专业合作组织结合起来，通过到农民专业合作组织任职、兼职或担任技术顾问，或从事技术开发、技术服务等形式参与发展农民专业合作组织。二是能人大户带头兴办。要加快大户间在互惠互利基础上的合作和整合，充分利用能人大户现有的种植基地、生产技术和营销网络，形成以大户为主导、周边农民参与的合作关系，通过人员组织上的融合，促进基地、加工、品牌和销售等环节的整合，提高合作组织的整体竞争力。三是农民群众自愿联合。要鼓励农民开展互助合作，自行解决生产经营中的困难，通过先发展后规范的思路，普及合作的理念，加快合作组织的形成和发展。四是各类工商企业创办。要引导更多有实力的工商企业进入农业领域，将扶植合作组织与建设产品基地结合起来，主动找农民联合，创办企业与农户互利的合作组织。
2、引导多形式发展。根据农民需求和自身实力，必须坚持对内为其成员提供产前、产中、产后等多种形式的服务，不以盈利为目的；对外追求经济效益，积极开拓力所能及的经营业务，参与市场竞争，不断壮大自身实力，走“自主经营、自负盈亏，自我积累、自我发展”的路子。在具体形式上，既要发展松散型的专业协会，又要鼓励和发展经济利益紧密联结的专业合作社；既要发展生产服务型的专业合作组织，为农民提供低偿或无偿服务，又要鼓励和发展产销结合型和产加销一体的专业合作组织，为成员提供生产技术、加工销售服务，提高农产品附加值；既要发展种植业、养殖业合作组织，也要发展流通运输业、加工业等不同产业类型的合作组织。
（三）制订政策，加大对农民专业合作组织发展的扶持力度。在农民专业合作组织的发展过程中，特别是在发展初期，各级政府应就工商登记、税费优惠、农业信贷和财政扶持等方面制定具体政策意见，尽可能为农民专业合作组织的发展创造条件，加大对农民专业合作组织的扶持。
1、要落实对专业合作组织的资金扶持。市财政除每年对“全市十佳示范性合作社”进行表彰外，要进一步加大对市级示范性专业合作组织的资金扶持。各县(市、区)也要在财政支农资金中安排一定比例，支持专业合作组织的发展。银行、农村信用社等金融部门要积极向农民专业合作组织提供信贷资金支持，提供各种类型的低息贷款，满足其在启动资金和周转资金上的需要。
2、依法对农民专业合作组织实行税收优惠。应根据规定，对农民专业合作组织为农业生产提供产前、产中、产后技术服务和劳务所取得的收入免征所得税；对销售自产农产品，以及经其分级、整理、加工、包装和加贴品牌商标等加工的农产品，要按财政部、国家税务局《农业产品征税范围注释》的范围免征增值税。其兴办的农产品加工企业，符合税法规定范围的，应按13％的税率计征增值税，。
3、制订专业合作组织用地、用电和运输等优惠政策。专业合作组织的临时用地应比照农业设施用地办理，建设用地优先安排指标。专业合作组织的种养业、农产品初级加工的用电，应执行非普通工业用电电价。专业合作组织的农产品运输应享受“绿色通道”政策，凭核发的有效通行证在全市范围内的公路免费通行。
4、适当放宽专业合作组织登记程序。在工商登记上，要放宽注册登记条件，降低注册门槛，简化办理手续，以确立其合法的经营主体地位，维护其合法权益。要允许专业合作组织经营与本专业有关的生产资料，包括种子、苗木、肥料、农药、原材料等，支持农民专业合作组织创建农产品批发市场，经销合作组织生产的产品。
（四）加强管理，总结经验，促进农民专业合作组织规范发展。要抓住作为省农民专业合作组织试点市之一的良好机遇，善于从现有专业合作组织的试点实践中认真总结经验，引导和促进广大专业合作组织管理水平的提高，服务功能的增强，作用的进一步发挥。
1、努力提高农民专业合作组织的竞争力。农民专业合作组织要充分发挥其在市场调查、产业规划、行业协调与自律等作用，关键是自己要有竞争力，在各类市场竞争中占有一席之地。为此，要鼓励和引导专业合作组织加强自身建设，努力在生产、管理和加工销售上实现“三个统一”：一是统一组织生产。要对种子、农药、化肥、技术、病虫害防治等环节实行统一标准、统一服务，使农民获得新品种、新技术、新设备和新成果，获得生产资料的统一供应。二是统一严格管理。要按绿色农产品、无公害食品等标准，根据自身的产品特色，制订统一的生产技术标准和操作规程，加强检测检验，积极申请ISO系列的国际质量体系认证，加强产品质量管理和控制，提高产品竞争力。三是统一加工销售。要统一注册商标，建立以主导产品为主的产地市场，并通过设计统一的包装、积极申请绿色产品和无公害食品认证、参加农博会、建设合作组织网站等措施，加大产品的营促销力度，提高产品的市场影响力。
2、加强管理，保障专业合作组织健康发展。市和县（市、区）农办要抓紧制订专业合作组织的示范章程，明确专业合作组织的兴办条件、组织机构、运行机制、利益分配等基本要求。有计划地培育一批产品特色明显、带动农户面广、市场竞争力强、运行机制健全的市级示范性专业合作组织，抓好典型示范，推进全市合作组织上规模、上水平。农业、林业、水利等部门要根据各自职责，编制行业发展规划、制订行业生产规程和产品质量标准，加强对合作组织的业务指导和技术培训。各级供销社是兴办合作组织的一支重要力量，要加强对本系统兴办的专业合作组织的指导。以经营者身份参与兴办专业合作组织的供销社，要在充分发挥优势的同时，正确处理好与其他社(会)员的关系，坚持平等互利，确保专业合作组织健康发展。
3、加强指导，促进农民专业合作组织的规范化建设。首先要规范机构设置。要按照“入会(社)自愿、退会(社)自由、责权平等、收益共享、风险共担”的要求，制订较完备、科学的章程，对合作社的组建原则、服务宗旨、组织机构、内部制度和社员的权利义务等内容作出明确规定，并要鼓励合作组织以特殊企业法人的形式到工商部门进行审核登记，使合作组织具有合法的主体地位。其次要规范内部管理。要以“一人一票制”为基础，在理事会、监事会和管理层中应以农民成员为主体，加强民主管理，增加农民成员的发言权。要适应市场经济和现代企业制度的新要求，进一步强化内部管理，建立健全财务管理、生产技术操作规程等内部管理制度，注意引入有管理经验的行家参与治理工作，进一步提高合作组织经营管理水平。对介于社团法人与经济组织之间的“四不像”组织，要引导其逐步走向规范。第三要完善利益分配机制。按“利益共享，风险共担”的原则，对内搞好服务，对外追求效益，积极探索“两次分配”、“产销返利”等有效办法，正确处理农业专业合作社内部经济利益关系。第四，要对县（市、区）农业部门及乡镇主管领导、合作组织的负责人，以及从每个专业合作组织选取一定比例的农户成员，进行分期分批的培训，使更多的基层干部和农民了解合作组织的性质、规则和功能。
（调研组成员：市委政研室 应勇军、杨圆华 缙云县委政研室 周子会 缙云县农业局 厉官进 云和县委政研室 李建敏）
加强村庄整体规划 推进城乡一体化进程
■ 中共缙云县委副书记、县长 武 昌
一、我县全面推进村庄整体规划的基本条件已经成熟
1、综合实力显著增强，为推进城乡一体化奠定了较好的基础。2002年全县实现国内生产总值28.1亿元，较上年增长13.5％，人均国内生产总值6300多元。到2002年底,全县城市化水平达到33.8％，其中新碧镇城市化水平达到61.79％，壶镇镇达到42.04％，逐步形成了县城一一中心镇建制镇一一中心村“三位一体”的体系格局。
2、制定了多层次的空间规划体系，形成了布局比较合理的城乡空间。在县域城镇体系规划的指导下，基本完成了各建制镇总体规划的修编工作。目前，全县24个乡镇已完成16个乡镇的总体规划，许多乡镇还编制了详细规划；有5个中心村、16个基层村、12个示范村完成了村庄规划编制工作。
3、农村生产生活环境显著改善，接受城市辐射能力增强。我县农村居民人均纯收入从1997年的2462元增加到2002年的2939元。在收入水平大幅提高的同时，农民生活质量、居住条件得到了明显改善。2002年，农村居民恩格尔系数为41.6％，比1981年下降了15.2个百分点；人均住宅使用面积为21.07平方米，比1978年增加10平方米，农村基础设施和社会事业得到较大改善和发展。如有线电视入户率达43％，电话普及率达75％，移动电话覆盖全县24个乡镇。
二、我县城乡一体化进程中村庄建设存在的问题
1、对城乡一体化规划问题缺乏深入研究。
(1)当前规划工作的重心以县城、工业园区为中心，对城乡一体化缺乏深入、系统的研究。虽然编制了县域城镇体系规划，却没有深入研究。由于没有进行城乡整体规划，规划的空间范围不能覆盖整个城市和乡村，使县城中心区规划与各乡镇、村庄的规划相脱节。
(2)规划编制资金欠缺。我县各建制镇、集镇虽已编制总体规划，但由于各乡镇财政实力不足、专项规划经费欠缺，不能安排专项资金对总体规划进行深化、细化，还有很多地块没有编制详细规划；大部分行政村由于村集体资金缺乏，无资金用于村庄整体规划编制。同时，由于工业化和城市化的快速发展，部分乡镇的总体规划已不能适应发展要求。如新碧镇原有的总体规划没有充分考虑工业园区的快速推进，原规划城镇面积0.6km2，而现已突破2.6km2。
2、村庄建设问题。
(1)规划布局杂乱无序。我县共有642个行政村，加上“八山、一水、一分田”的地理环境，导致平原、盆地一带的村落分布密集，村庄首尾相接，犬牙交错，非常混乱。同时，新建、壶镇、东方等乡镇的村庄农居遍地开花，沿公路夹道建设，呈条带形发展，有的村庄内部布局混乱，生活用房、商业用房、工业用房混杂，道路不通，排水不畅，房屋间通风采光不足，面貌很差。
(2)基础设施建设严重滞后。大多数村级集体经济组织财力空虚，缺乏公共财政对村庄基础设施建设的投入，加上村庄基础设施建设的投融资机制尚未形成，使我县村庄的基础设施建设非常薄弱。
3、农民建房的整体素质问题。
(1)建房观念落后，规划意识淡薄。受“多子多房”传统思想的影响，在农民生活水平好转的同时，出现了建房热。这一方面使得许多村庄现有的建设用地利用率很低；另一方面也减少了农村乡镇企业、副业和农业等方面的生产经营投资，也消耗了农民的大部分消费资金。同时，不少村民原本住房宽裕，但由于认为交通、通风、采光不如人意等各种原因，放弃原有老房，占用公路两旁、村子四周水源条件好、土质肥沃的地块建房，从而形成“空心村”，浪费了大量的土地资源。
(2)住房功能布局不合理，施工质量差。由于经济和观念等方面的原因，农民建房大部分都没有经过资质单位设计勘测和地质勘探，或者不设计就自行施工，或用由一些施工人员东抄西抄拼凑而成的图纸施工。同时，由于缺乏统一的整体规划控制，象壶镇、新建、新碧等，新建的房屋一味追求高、大，而建筑风格单调、色彩单一，甚至有的造到三、四层无力完工就闲置在那里，影响镇容村貌。另外，参与农民建房的施工队伍素质普遍偏低，缺少训练有素、技术过硬的正规施工队伍，建筑质量普遍较差。
(3)违章建房严重，遗留纠纷较多。农民建房中存在相当程度的未批先建、批少建多等违章现象，特别是拆建、加层过程中，一些村民认为不需要办理审批手续，相当一部分项目没有审批，而且有些村民批三层建四层、五层甚至更高，无形中缩短了间距，严重影响了前后采光，引发通风不畅，成为邻里纠纷的一大诱因。以新建镇为例，2002年清理自1994年12月以来共违章建筑316户、违章总建筑面积3.5万平方米。
(4)对农村的管理缺乏力度。由于历史形成的城乡二元管理体制的制约和许多同志思想观念上没有认识到城乡之间互为依存，互相促进的关系，长期以来，我们抓建设主要集中在城市，抓经济主要偏重于企业和园区，没有充分认识到做好农村工作在确保社会长治久安和促进社会经济可持续发展中的重要意义，农村的建设和发展基本上处于自发状态。对于村民的建房，建设、国土和农业等部门指导服务的不多，对农村的宅基地管理，土地部门缺乏有效的引导。对农民建房上存在轻规划重管理、轻管理重审批现象。
三、加强村庄整体规划的几点建议
1、切实规范村庄建设规划。
首先是要解决好村庄布点散乱的问题。要结合村庄规模调整和下山脱贫，根据各自的自然地理状况和经济社会发展水平，按照因地制宜，规模适度，有利于农村经济社会发展，方便农民群众的生产生活，维护农村社会稳定的要求，制定切实可行的村庄规模调整和撤村建居方案，合理安排好村庄总体布局。对于城市规划区范围内的村庄，具备条件的应撤村建立社区居委会，原村民纳入社区居委会管理；对于那些以后需要撤并，实行萎缩性管理的村庄，要明确今后的具体搬迁去向，落实具有可操作性的具体措施；对于那些地处高山、交通不便、水电等基础设施难以配套、生存环境恶劣、缺乏致富门路的村庄，要根据“欠发达乡镇奔小康”工程和下山脱贫要求，规划这些村庄分期分批地予以搬迁。
其次是要解决好区域性基础设施的布局问题。农村的供水、垃圾和污水处理等问题靠单个村庄甚至单个乡镇都是无法解决的，必须按城乡一体化的思路，从区域的角度来统筹安排供水、排水、垃圾处理等市政基础设施和医疗、文化、体育等社会公共设施建设。城市近郊区，可以依托城市解决；远离城市有条件的地区，距离相近的乡镇可以联合建设给排水、垃圾处理等基础设施，努力提高各类设施的共建共享水平。
三是要统筹安排好城乡发展空间。在考虑村庄布点时，要与县域城镇体系规划相衔接，要为区域性交通、水利等设施建设预留好通道，为城市扩张、产业园区建设等预留好发展空间，努力减少城市扩张和设施建设的成本，尽力避免出现“拆了又建，建了又拆”的重复浪费现象，减少由此带来的社会不安定因素。
四是要衔接好与防洪等其它自然灾害防治规划的关系。易遭受山洪、泥石流、滑坡等自然灾害侵袭的村庄，要规划予以搬迁。存在其它一些自然灾害隐患的村庄，要落实防御措施。新建居住区一律不得在存在自然灾害隐患的地段内选址；要衔接好与县域交通、水利等专业规划的关系，集合各部门资源，共同搞好乡村的基础设施和环境建设。
五是要与整治公路环境结合起来。目前，我县沿公路两边夹道建设现象非常严重，严重影响了道路通行能力和行车安全，对广大人民群众的生命财产安全构成了很大的威胁。在考虑村庄布局时，要采取措施对现有紧沿公路的村庄进行整合、整治，努力改善公路环境。严禁再将新的村庄建设点安排在公路建设控制地带内。
2、进一步规范村民建房行为。
首先要进一步做好思想教育，转变农民的传统建房观念。随着农民生活水平的提高，农民改善居住环境的愿望日益增强。因此，县政府将适时推出农民建房的有关政策，包括层次、色彩、造型、建筑密度等的具体规定。同时，对主要地段的农房要组织有关专家对单体建筑进行论证，以提高村民住宅的品位。有关部门要加大对农民的宣传力度，充分利用广播、电视等宣传工具，向农民宣传国内外的先进理念和做法，从思想上彻底扭转村民的传统观念，使村民住宅建设从把政府要他做（科学规划），变成农民自觉做。
其次要加强对农民建房的设计指导。农村住房不同于城市住宅，其功能具有复合性，同一空间不同使用功能表现为生产和生活的复合、农业和副业的复合、劳动与休息的复合等。这就需要在进行相应空间设计时考虑到空间大小、分隔、组合等要求，使各功能空间与农村生活相协调。设计应充分考虑“居住对象”，农村住房比城市住宅相对复杂，在设计中不仅要满足农户起居、交流、休息、饮食、卫生和贮存等使用功能，还必须注重农户屋面晒台、室外晒场。在搞好农房设计方案的同时，还必须加强农村建筑市场管理，把好农房的质量安全关。
三是要进一步拓展村镇建设的思路。政府要出台相应的扶持政策，鼓励民间资本对房地产和基础设施的投资，鼓励具备资质的房地产企业参加建设，实施小城镇的规模开发和建设。特别是旧城区、“城中村”、“空心村”的改造，可试运用市场机制，鼓励统一规划、成片开发，改变自发、分散的建设方式。同时，要建立和完善小城镇统一的房地产交易市场，实现房产的有效、快捷流动。为此，乡镇和有关部门要齐抓共管，形成合力。农业部门应加强对村民整治工作引导，建设部门应帮助村庄编制好规划；土地部门应加强农村宅基地和建房的管理，乡镇应帮助村两委积极开展整治工作，出台加快旧村改造推进中心村建设有关规定。
加快农村劳动力转移工作
促进城乡经济社会一体化发展
■ 云和县人民政府副县长 王新荣
近年来，我县始终把转移农村劳动力作为突破城乡二元结构、促进三次产业协调发展、优化经济结构的一项重要举措来抓，明确思路，狠抓落实，取得了一定成效。据统计，到2002年底，全县农村有2.42万个劳动力从一产转移到二、三产业，占农村劳动力总数的41.75%，农村劳动力转移呈现出良好的势头。
一、我县农村劳动力转移工作取得的成效
1、制定了科学规划。为使农村劳动力转移工作合理有序的开展，我县在调查研究、摸清家底的基础上，遵循即坚持科学性、超前性，又坚持实事求是，具有实践性的原则，制定了全县农村劳动力转移规划：“十五”期末全县农村劳动力转移占有效劳动力的60%，在本届政府任期末达到65%，力争2003年全县农村劳动力转移达到2.66万人，占全县农村有效劳动力的45.7%。各乡镇也根据全县的规划安排，结合本地实际，分别制定规划，并把规划任务分解到各行政村，落实到驻村干部。各乡镇把农村劳动力转移工作列入乡镇的经济发展规划之中，把农村劳动力转移工作作为促进农村经济发展的一个重要抓手，做到劳动力转移工作与本乡镇经济工作一起规划、一起落实。县政府将劳动力转移工作列入乡镇年度目标责任制考核，每年对成绩显著的单位和个人进行表彰。
2、加强了组织领导。为加强对全县农村劳动力转移工作的领导，我县建立了由分管农业副县长任组长，扶贫、农业、林业、人事、公安等部门负责人为成员的领导小组，下设办公室。各乡镇也都建立了劳动力转移和外出菇民管理委员会或异地开发工作领导小组。为便于掌握外出人员的动态情况，建立了计算机动态管理系统，利用电脑对外出人员进行管理，及时掌握外出人员情况。为给农村劳动力提供全方位的服务，一些乡镇坚持两条腿走路，一方面是建立为外出劳动力服务的异地劳务服务中心，如沙铺乡和大湾乡就在县城成立了异地劳务服务中心。中心以“一头连市场、一头连农户”的形式，为本乡外出村民提供就业信息咨询、劳动力素质培训、全程代理、法律咨询、解决纠纷、维护权益、党员的教育和管理等服务。同时，统一租用公寓楼，以低廉的价格出租给初次到云和镇打工又无住房的农民，帮助农户解决实际困难，尽可能降低劳动力转移成本。另一方面，切实做好留在本地村民的服务工作，如：沙铺乡外出劳动力占全乡有效劳动力的73.2%，留在村中的大多属老、弱、病、残，为及时解决这些对象的困难和消除外出人员的后顾之忧，该乡于2002年4月成立了“村民援助服务中心”，村里相应建立了“村民援助服务小组”，中心实行“电话公开、乡村联动、随叫随到”制度，向村民承诺：有求必应、有困必帮、有难必排、有险必除，形成乡村两级联动的为民服务网。自建立以来，先后无偿为村民解决各类急事、难事97件，从而使外出农民安心创业，在家村民安居乐业。
3、强化了政策扶持。为促进农村劳动力转移，2001年初，县委、县政府出台了《关于推进农村剩余劳动力向非农产业转移的若干意见》和《关于进一步加快食用菌异地开发的若干意见》，明确了各乡镇、相关部门的工作职责。《意见》根据云和实际和广大群众的要求，制定了相关政策，如对城镇户籍管理和用工制度进行改革，降低进城“门槛”，规定只要有固定住所和收入，就可在居住地登记户口，在就业、入学、社会保障等方面与城镇居民一视同仁，享受同等待遇；对进城农民，实行保留农村集体土地、山林承包权等政策。为适应新形势，2003年年初又把加快劳动力转移作为全县进一步加强“三农”工作的重点，出台了《关于切实加强三农工作的若干意见》，并制定了《关于进一步加强劳动力转移的若干意见》，对劳动力转移过程中的户籍、就业、子女入学等相关内容作了进一步的规定，为农村劳动力转移创造了更为宽松有利的政策环境。
4、推进了异地开发。这是山区农民脱贫致富奔小康的一条有效途径。近年来，我县通过加强服务工作，鼓励和引导生活在自然条件较差的农村并有一技之长的农民从事异地开发，走异地致富奔小康的道路。按照县与县建联络处、乡镇与乡镇建联络站、村与村建联络点的要求，先后在河南、安徽等地建立了4个异地开发联络处、26个联络站和500多个联络点。目前，异地开发已从单纯的异地食用菌开发转向以农业综合开发为重点的全面性开发，从单向的南方开发向西北部转移的多方位开发。目前，我县农民外出开发遍及全国21个省（市、区）102个县（市、区），共计6005人，涉及食用菌、茶叶、玩具、水电、商贸等8个方面。2002年异地开发总产值达到1.28亿元，实现利润6088万元。
5、加强了技能培训。我县把素质培训作为农村劳动力转移的基础性工作来抓，大力加强技能培训。农办、科委、异地开发办等部门协同各乡镇，充分利用春节和7月两个异地开发人员回家的高峰期，以及根据各地不同实际情况，举办各类培训班，分期分批对农民进行生产技术以及《经济合同法》、《森林法》、《民法通则》等法律知识的培训，着力提高农民的素质，增强其开发能力和自我保护意识。目前，全县已有2500多名异地开发农民考取菇民证，1306人拿到绿色证书，有300多人获得初、中级农民技术职称。今年我县还启动了农村劳动力免费培训工程，整个工程将持续一年时间，以分乡分期的形式进行。此外，还深入乡村，上门为村民进行订单式的培训，培训内容涉及社会用工的有关技能和技术。
二、当前我县农村劳动力转移工作存在的问题
近年来，我县立足实际，积极探索，走出了一条有自身特点的农村劳动力转移新路子，取得了一定的成绩。但还存在许多不足：
1、思想观念的制约。由于受区域本位思想的约束，一些乡镇干部对农村劳动力转移不够重视，怕农村劳动力转移多了，对本区域内的农田基本建设、乡村道路建设等工作有影响，未认识到劳动力转移的必要性、紧迫性，从而对农村劳动力转移工作宣传不够、工作不主动、不得力。一些部门则认为此项工作是农村工作，只与涉农部门相关，而与自己关系不大。一些农民存在等、靠、要的思想，缺乏艰苦创业的精神，不愿外出闯荡。部分农民则只顾及眼前的蝇头小利，如果外出打工起始工资较低，就不愿意外出，不愿意从底层做起，缺乏一种机遇意识，不知道争取奖金、加班费和升职、加薪等发展机会。
2、劳动力素质的制约。当前，我县一些文化素质相对较高，尤其是具有一定劳动技能的农村劳动力都已转移外出，而留在农村的劳动力有相当一部分心理素质较差、文化层次较低、基本技能缺乏，严重制约了向非农产业转移就业的机会。由于农村劳动力素质普遍低下，使其在转移过程中面临重重障碍，难以进入较高层次的产业，只能在低层次产业中形成过渡性就业竞争，即只能干脏、苦、累、劳动强度大的工作，造成农村非农产业的发展出现结构失衡的矛盾，又使农村劳动力转移的成本加大、效率低下，同时，可以选择转移和安置的空间相对狭小。而且农村劳动力素质低下这一状况很难在短期内得到改变，因而这一因素将在较长时期内对我县农村劳动力转移工作产生不利的影响。
3、政策制度的制约。一是传统经济体制下形成的二元社会结构的制约，使农村劳动力向城市和经济发达地区转移存在很大困难，诸如农民进城要交中介服务费、高额的房租等费用，以及外出经商要办理繁杂的业务手续等，使他们很难在城市安居乐业。二是现行的以家庭为单位的承包责任制，将农民紧紧束缚在土地上，一方面农民依赖于土地，尽管离乡但不离土；另一方面家庭经营迫使农民离乡也不能离土，不管家庭经营的土地多少，都需要1－2个劳动力来经营，再加上合理的农村土地流动制度尚未形成，更加延缓了农村劳动力的转移。
4、产业水平的制约。目前我县农业产业化水平低下，规模经营的农业龙头企业不多，导致了农村劳动力就地转移困难。同时，土地使用权流转困难，土地适度规模经营难以开展，反过来又阻碍了农村劳动力转移的进程。此外，我县由于基础薄弱，经济总量小，尤其是二三产业规模不大，难以大量吸纳农村劳动力。
5、服务网络的制约。当前我县大部分农村劳动力转移不是靠劳动部门，而是通过亲朋好友的相互介绍的链条式流动和自发的盲目流动，使得劳动力转移的成功率不高，不少人最终“回流”。这些现象的发生，与我县劳动力转移信息渠道不畅，缺少中介机构有关。另外，职业介绍所集中在城镇，为城镇的劳动力和企业提供信息，而农民难以在本地农村及时了解到就业信息，这在很大程度上制约了农村劳动力的转移。
三、加快推进我县农村劳动力转移工作的对策
1、采取有力政策措施。制定和采取切实可行的措施，为农村劳动力转移创造宽松的环境非常有必要。一是加强宣传。通过电视台、报社等媒体，加大对农村劳动力转移工作的宣传报道，在全县形成一个有利于农村劳动力转移的良好思想舆论氛围，特别是宣传有代表性的外出劳动力，充分发挥典型的示范引导作用，使更多的农民认识到外出转移的重要性。二是制定政策。扫除城乡结合的障碍，放活农民从业选择权、经营决策权、利益分配权、自我发展权等，引导和帮助农民全面走向市场。建立健全土地的集中与流转机制，培育土地市场，使农村劳动力不被土地所束缚，劳动力转移更具自主性、灵活性。三是摸清家底。掌握本地农村劳动力的真实情况是做好农村劳动力转移工作的前提。各乡镇和有关职能部门要加强调查研究、摸清情况，建立劳动力信息库，准确掌握劳动力情况。四是落实责任。制订县内挂钩联系单位和乡镇干部责任制，要求一个单位或一个乡镇干部带动若干名劳动力外出就业；充分发挥乡镇能人作用，制订激励措施，鼓励能人带动本乡镇劳动力转移。
2、完善服务网络建设。建立健全农村劳动力就业服务体系。一是建立农村劳动力转移服务机构。大力发展多种形式的劳动力就业中介组织，向农村劳动力提供及时有效、准确的转移和安置信息。继续在全国各地建立联络处、站、点，发挥引路作用，帮助异地综合开发农民加强相互联系，协调各方关系，创造良好的生产环境。二是加强劳动力市场建设。大力培育公平竞争、运作有序、调控有力、服务完善的现代劳动力市场。建立信息畅通、服务配套、行业规范、保障有力的网络化服务体系，承担贫困地区劳动力的转移和安置任务。三是强化社会保障体系。逐步将农民纳入就业、劳保、养老统一制度的保护下，依法享受基本养老金制度、医疗保险制度等一系列待遇。社保部门进一步做好扩面工作，尤其是抓住当前县城重点工程多，土地征用多的有利时机，积极动员广大农民参保，解决好农民离开土地的后顾之忧。
3、加快产业化发展。一是加快农业龙头企业发展。继续加大政策扶持力度，充分利用省有关单位挂钩帮扶和“山海协作工程”这一机遇，加快实施“强龙建设工程”。紧紧围绕招商引资工作，加大对外开放力度，狠抓农业招商引资。今后，将着重培育一个万吨果品加工厂和一个鱼产品加工业，以推动我县果业和渔业的产业化发展。二是加快发展专业合作组织。积极鼓励龙头企业、供销社、农技组织、贩销大户、种养大户、农村集体经济组织兴办和合办专业合作社，提高农民组织化程度，使合作社成为龙头企业带动千家万户的桥梁和纽带，扩大农业产业化经营覆盖面。积极引导有能力和实力的同类农业龙头企业通过商会、协会等途径组建行业协会，把同类农产品的加工营销企业、专业合作社、专业大户组织进来，发挥其行业代表、行业服务、行业自律、行业协调等方面的职能，提高行业的凝聚力和整体竞争力。三是加快建设产品生产基地。以效益为中心、市场为导向、科技为依托，坚持“调新、调优、调规模”的原则，以有比较优势产业为重点进行结构调整。今后将重点建设南方早熟梨、无公害蔬菜、有机鱼、生态名茶、绿色干果等五大生产基地。
4、切实加强技能培训。一是强化基础教育。普及九年义务教育，提高新增劳动力的整体素质，特别是要根据市场需求加强职业技能培训，使农村劳动力的转移由苦力型向技术型转变。二是明确培训重点。以引导性培训和职业技能培训为重点。引导性培训主要是抓好基本权益保护、法律知识、城市生活常识等方面培训，提高农村劳动力的就业能力和就业率。技能培训主要是抓好农业生产、经营、管理，二、三产业就业技能等方面的培训，使农民掌握一至二门专业技术和技能。三是开展订单培训。一方面是利用“欠发达乡镇奔小康”工程和“山海协作”工程中省市有关部门挂钩帮扶的机遇，根据发达地区对我县用工的数量和技术要求，加强职业技能培训，提高劳动就业率；另一方面是深入乡村了解农村劳动力的需要，开展有针对性的培训，努力提高办学层次。四是建立培训机构。建立劳动力转移技能培训中心，逐步建成有场地、有师资、有后勤服务、有培训设施的长期稳定的技能培训基地。引导性、技能性培训工作由县农村劳动力转移办公室统一组织实施，实行统一培训计划，并与承当培训任务的相关部门签定培训责任状。以县农村劳动力转移办公室为责任单位，会同县人劳社保局、教育局、农业局、扶贫办、科协等单位落实具体培训工作。我县计划从2003年到2005年，每年集中培训农村劳动力1000人。
5、加快城镇化建设步伐。坚持城市化、工业化和山区农村人口转移相结合，把城市和农村作为一个有机整体，进一步修订和完善城镇体系规划，以城带乡，统筹城乡经济发展。一是采取措施，因势利导，由封闭型变为开放型，打破城乡壁垒，破除“二元”体制，合理制定城镇发展规划。二是在资金紧缺的情况下，城镇的建设可实行“农民城镇农民建，谁投资、谁受益”的方针，依靠农民群众的力量，由农民带资就业，带资落户集资办厂，合资经营，促使农民进城从事二、三产业。三是做强做大中心镇、中心村，适时启动“撤村建居”工作，采取农民个人、集体、国家多主体投资开发和经营的方法，加快交通、通讯、文化、生活等基础设施建设。四是有计划地推进工业园区建设，使分散的工业向城镇集中，同时，带动第三产业发展，增加新的就业机会，让进城农民“住得下，稳得住，富得起”。
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