调查研究（2005年第2期总第7期）

中共丽水市委政策研究室  主办             2005年9月25日

【调研报告】

“十一五”专题

    我市“十一五”期间推进城市化进程研究……………………………(1)

    我市“十一五”期间加快构建和谐社会的几点思考…………………(8)

“三农”问题专题

    沪、苏统筹城乡发展的考察报告 ……………………………………(17)

    香菇主产地，生态与森林如此好，介中缘由？ ……………………(23)

【他山之石】

    德国农业和农村发展政策特点及启示 ………………………………(29)

    国外农业产业化经营组织模式分析 …………………………………(34)

    西方发展循环经济经验及启示 ………………………………………(40)

    节约型农业的5大典型案例 …………………………………………(43)

地  址：中共丽水市委政策研究室

邮  编：323000

电  话：2106172　　传  真：2106173

联系人：程鹰飞     E-mail：ls2106172@sina.com

【调研报告】

我市“十一五”期间推进城市化进程研究

市委政策研究室课题组

    一、“十五”期间城市化进程回顾

    据第五次全国人口普查数据，2000年我市城镇常住人口71.5万人，城市化水平为33.1%。到2003年底，据建设部门初步统计，城镇常住人口已达91.7万人，城市化率为41.7%（据“五普”口径推算），平均每年提高约2.9个百分点。预计到“十五”期末，完全可以实现“十五”规划中提出的城镇总人口100万人、城市化水平46%（换算成“五普”口径）以上的目标。

    从我市“十五”期间城市化进程看，主要有以下几个特点：

    1、城市化进程明显加快。1978年我市城市化水平约10%（9.7%），1978—2000年年均城市化率提高1个百分点，而“十五”前三年已提速到近3个百分点，每年新增城镇人口约7万人。

    2、“一中心、两片区、三等级”的城镇体系初步形成。“十五”期间，市区中心城市与各县（市）城所在地建设步伐明显加快，大多县（市）县城的城市规划已不适应城市发展需求，因此，各县（市）县城及丽水市区的城市总体规划均得以重新修编，城镇规模大大扩展，成为推进城市化进程的主要载体。2000年底除丽水市区外的8个县（市）城所在地建成区人口约33万人，而到2003年底已达41万人，增长24.2%；到2003年底，全市城镇建成区面积为48.5km²，比2000年的32.5km²增加了16km²，增长了约50%。

    3、经营城市步伐加快。“九五”期末，恰逢丽水撤地设市，在新一届市委政府推动下，积极探索并实践经营城市的方法。市区先后组建了建设、交通、水利等三个投资公司以及国土收储公司，通过项目法人融资，公开土地拍卖，部分城市道路收费，部分城市无形资产有偿使用以及基础设施先行带动土地级差地租提升等一系列措施筹措了大量的建设资金，加快了城市建设的步伐，取得了较好的效果，并带动了各县（市）经营城市理念的改进与工作的展开。

    4、城市化、工业化互动效应较为明显。针对丽水经济欠发达的现状，“十五”前三年的城市化推进过程中，着重采取了以工业园区建设带动城市建设的做法，为城市化的推进提供了坚实的产业支撑，并有效地形成了工业化、城市化的互动效应。如市区的水阁工业区块以及开发区东扩的规划可使城市面积扩大一倍多，建成后总人口将比现有人口增加两倍以上。缙云县壶镇和新碧镇，2000年城镇建成区人口分别为2260人和4062人，通过工业园区的建设以及工业经济的快速增长，到2003年底已分别达4.96万人和1.35万人，分别增长31.4倍和2.3倍。部分县城所在地为适应工业园区建设的需求，以组团区块模式纷纷将周边乡镇列入城市规划区范畴，拉开了城市的框架，促进了城市化进程。

    5、城乡一体化规划正在破题。从2004年起，市区率先编制了“城乡一体化规划”，覆盖了整个莲都区范围。各县（市）也正在编制相应的发展规划。预计到“十五”期末，统筹城乡发展的城镇体系规划将全部编制完毕。在规划的指导下，农村小城镇的发展将会进入加速时期。

    回顾“十五”前三年城市化进程，也仍有许多问题值得进一步引起关注与探索。一是城市体系间的功能互补以及各县（市、区）间如何根据自身特点确定不同的城市发展定位。二是如何通过深化改革，不断降低农民“进城门槛”，并正确处理好利用土地筹资与人居成本的关系。三是农村城镇化特别是中心镇建设推进的途径等。

    二、“十一五”期间我市城市化发展趋势分析

    城市化是经济和社会发展走向现代化进程中的一个客观规律，是工业化进程在地域空间上的一种外在表现形式。我市现阶段的城市化进程与工业化进程密切相关。随着“十五”期间我市工业经济特别是工业园区建设的加快以及这种趋势在“十一五”期间的延续，“十一五”期间的城市化进程将会快于“十五”的推进速度。

    但是，由于诸多因素的影响，丽水各县（市、区）间的城市化水平差距也将会进一步拉大。这也是我市城市化推进中与许多兄弟市不同的特点。这些因素主要有：一是立地条件的影响。丽水的立地条件本身是“九山半水半分田”，具体到各县（市、区）平原及盆地的分布更不均匀。除了所谓的“松古、碧湖、壶镇”等三大盆地之外，大多缺少发展较大城市的地理条件。部分县城所在地（如遂昌、景宁、青田等）早已无地或只有很少的建设用地可用，不得不拓展到周边乡镇以及向山丘要地，增加了造城的成本。即使是丽水市区，如若不是削山造地以及向碧湖盆地拓展，今后的城市发展也将受到严重的土地制约。二是产业发展的影响。丽水作为浙江省内的后发地区，产业发展的快慢与外界的辐射程度以及交通条件的完善程度直接相关。目前与发达地区接壤以及交通条件较优的“丽、缙、青”三地的经济发展明显快于其他各县（市），其城市化水平也明显高于他们。据各县（市）建设部门上报的数据。2003年，各县（市、区）的城市化率分别为：市区54%，缙云42%，青田约40—43%，云和36%，遂昌35%，庆元34%，龙泉32%，松阳28%，景宁25%。这些指标与2000年“五普”指标对比可以看出“丽缙青”三地的城市化进程明显加快。同时，也进一步验证了当前推进城市化进程的主要途径是工业经济发展尤其是工业园区建设。预计在整个“十一五”期间，这种趋势难以改变，除青田等县受土地制约外，市区、缙云的城市化进程仍将要大大高于其他县（市）。三是不同的发展定位影响。丽水市委、市政府提出的“三市并举”发展战略，符合科学发展观的要求及丽水经济社会发展的实际，将会在“十一五”以及今后更长的一段时间内贯彻实施。同样由于各县（市、区）间工业化进程的明显差异，各县（市、区）间的发展阶段不一，必然会导致各自在城市发展中的定位有一定差异。按照生态市建设的要求以及区位条件的影响，将会有一部分县（市）以生态建设与生态经济发展为重点，另一部分县（市、区）则以工业经济发展为重点，这种不同的发展模式将会导致人口跨区域流动，促进人口再分布，使城市化进程的推进不仅仅发生在县域内，而且将在市域以及更大的范围内进行。这能够更好地促进要素的集聚及资源的共享，以更低的成本同时满足城市化与生态保护的双重要求，有利于缓解部分县（市）立地条件的制约，是加快城市化乃至现代化进程的重要举措。综上所述，在“十一五”期间，丽水的城市化进程将会整体呈加速状态，但各县（市、区）间则有很大差异，这种差异的深层次原因是因为城市化本身是工业化进程发展到一定阶段的产物，这种变化将使原来农业经济中依地（田、山等）而居的人口分布转变为依产业、要素而居的人口分布。这种变化将在“十一五”期间更为明显地体现出来，并将直接挑战现行的许多制度，我们应以统筹城乡与区域发展的理念，在全市一盘棋的大格局下思考“十一五”期间的城市化规划，如此才能尽快适应新的挑战。

    三、“十一五”期间推进城市化的指导思想、基本方针与目标任务

    根据上述分析以及科学发展观的要求，我市“十一五”期间推进城市化的指导思想为：以“以人为本”为核心，产业培育为基础，深化改革，培育特色，优化环境，统筹发展；使城市化进程最大限度地适应并促进工业化进程，为丽水提前实现全面建成小康社会和与全省同步提前基本实现现代化的目标提供坚实保障。

    我市推进城市化的基本方针为：

    ——坚持以工业化推进城市化，进一步发展壮大工业经济和服务业，为推进城市化进程提供强大动力。

    ——坚持以基础设施建设与完善城市功能为着力点，进一步培育城市特色，为推进城市化进程提供坚实基础。

    ——坚持不断深化各项改革，进一步清除城乡人口流动障碍和完善城市建设管理机制，为推进城市化进程提供制度保障。

    ——坚持统筹发展理念，进一步加大推进统筹城乡和区域间城市一体化发展力度，为推进城市化进程扫除要素制约障碍。

    ——坚持以人为本，进一步改善人居环境，优化创业条件，为推进城市化进程提供良好环境。

    主要目标与任务为：

    在“十一五”期间仍然要逐步形成“一中心、两片区、三等级”的城镇体系格局。但其中的“两片区”含义建议改为以丽水市区为中心的工业经济发展片区和以龙泉市区为次中心的生态经济发展片区。这样能够更加准确地进行城市发展定位，凸显城市发展的特点。

    按照全面建成小康社会以及基本实现代化的要求，建议全市城市化水平目标在2010年达到55%，2015年达到60—65%，2020年达到65—70%（按“五普”的口径统计）。

    四、“十一五”期间推进城市化进程的工作重点

    1、加快培育壮大中心城市，择优培育中小城市和中心镇。丽水经济之所以在全省属欠发达状态有多方面的因素，其中原来九县（市、区）发展水平相当，加上周边地区城市辐射能力较弱，缺乏一个带动当地经济增长的龙头（增长极）是主要原因之一。同时丽水的基础设施建设严重滞后，而地域广阔、山高水深、人居分散又使按现有人口分布来改善基础设施投入巨大而收效甚微。这些都促使丽水要加快城市化进程特别是要加快培育壮大中心城市，择优培育各县城所在镇和中心镇，使之成为丽水经济和社会实现跨越式发展的有力载体。

    “十一五”期间丽水中心城市建设的重点：一是仍然要把工业园区建设放在首要位置，通过工业园区建设来拉开城市框架，并加强人口集聚与经济辐射的功能。二是要注重稳定房地产价格，通过多种途径、多种方式来满足各个层次的不同需求，让丽水市区成为各类人才的创业宝地。三是要注重城市功能与城市特色的培育，进一步增强城市的综合竞争力。四是要注重在发展工业经济的同时加快服务业的发展，使之成为城市就业的主要途径和提升城市品位的主要方面。五是要进一步深化各项改革，最大限度消除城乡二元体制，为城乡居民提供尽可能相同的公共服务，为各县（市）的改革做出表率。六是要注重与周边城镇的产业分工，在更大的区域内统筹和利用各种要素，使之真正成为带动丽水全市经济和社会发展的龙头。七是要通过土地复垦与置换等途径积极创造条件让碧湖盆地纳入中心城市建设范畴，使之能够发挥更大的效能。

    在培育壮大中心城市的同时，“十一五”期间仍要下大力气培育一批县城所在镇使之成为县城经济发展中心。目前从区位条件看，青田、缙云、龙泉县城有条件进一步通过整合成为择扰培育的城市之一；随着高速公路的开通，从立地条件看，松阳完全有可能成为今后工业对外招商引资的主战场并迅速推进其城市化进程。因此，“十一五”期间青、龙、缙松、的县城所在地应该有较大的发展，同时壶镇、古市、碧湖（目前尚未列入中心城市规划）、新碧等地应作为重点中心镇来培育。

    综合外地的经验，培育中小城市与中心镇的建设有两个先决条件：一是要有超前的科学规划，二是要有初具规模和特色的产业支撑。而从市场经济的运作方式出发，这两者的形成均要列入竞争机制。目前，在各县（市）独立财政的体制下，把县城所在地乃至自身县域范围内的重要城镇培育成重要产业基地以及竞争力较强的中小城市（中心镇），县级领导均有较强动力与压力。但具体各镇则缺乏相应的发展能力，难免会有“等、靠、要”的依赖思想，需要制定一定的政策予以引导。方法之一是建议上级相关部门能够每年列出优先培育中心城市与中心镇的名单，而要进入名单则需先编制好规划和上报产业发展现状与今后发展思路并通过竞争产生，凡列入名单的镇，财政予以一定程度的补助以及政策上的优惠。如此，则中小城市与中心镇建设的步伐会更加坚实、快捷。

    2、统筹城乡基础设施与公共服务体系建设。欠发达山区因立地及区位条件的影响，要加快城市化进程必然要加大人口集聚的力度，将中心城市与重点城镇的建设作为重中之重。但由于受经济收入、劳动技能、现行制度等多方面的制约，这种集聚仍有待时日，近期内特别是“十一五”期间仍需花大力气推进农村小城镇的建设，以适应城市化推进的需求。

    目前，丽水的农村小城镇建设相对于中心城市与重点城镇的建设明显滞后。其表层因素是农村工业化进程缓慢，小城镇建设缺乏产业带动，而深层次的原因则是基础设施特别是交通基础设施的滞后。因此，统筹城乡基础设施建设应作为推进农村小城镇建设的突破口来抓。

    统筹城乡基础设施建设首先要搞好规划。在“十五”期间各县（市、区）均将完成城乡一体化规划的编制，这将为“十一五”农村小城镇的建设奠定良好的基础。其次要注重区域产业发展的统筹布局，从更高层面、更宽视野来考虑城乡的架构、产业的分布、功能的配套，并做好交通、通讯、供水、供电、环保等专项规划的相互衔接与整合，实现城乡资源的优化配置。第三要注重抓住机遇以及引入市场机制来推进规划的实施。当前省政府正在实施的“五大百亿工程”、“康庄工程”以及“欠发达乡镇奔小康工程”等均为农村基础设施的改善提供了良好的外部条件，而围绕农业绿色产品基地建设、农副产品加工基地建设以及资源开发等进行招商引资，可进一步加大改善基础设施的力度。

    统筹城乡公共服务体系建设是消除城乡二元体制障碍、降低农民“进城门槛”的重要环节。目前，公共服务体系上的“户口歧视”仍在教育、卫生、就业、社会保障等多方面表现出来，彻底消除仍有待时日。当前较为可行的方法有：一是推行义务教育券制度，凭券向各县（市、区）财政结算，以保证市域内流动的人口均能平等享受义务教育的权利。二是加大执法力度，敦促各用工单位对所雇用员工（包括农民工）实行社会保障义务，并逐渐推行城镇居民（不分户口、单位）住房公积金制度。三是实行城乡无差别的就业政策，逐步建立城乡统筹的就业市场；同时，政府应加大财力支持力度，实施好“百万农民素质培训工程”，为农民进入二三产业就业提供免费技能培训。四是要加大农村山地、农地、房产的流转制度改革力度，在“依法、自愿、有偿”的前提下，使土地、房产的市场化流转进度加快，为农民进城提供资金支持。

    3、加大城市经营管理体制改革创新力度。“十五”期间，丽水的城市经营管理体制有了较大的创新并取得了显著的效果，但随着改革的深入和城市化的推进，仍有许多需进一步改进之处。首先，要确立“以人为本”的理念，凸现“利民、便民、亲民”的城市经营管理思想，让城市建设与构筑创业平台、降低商务成本相结合，让城市化进程与农民脱贫致富、加快区域现代化进程相结合。其次，要注重经营管理方式的转变，要从单一经营土地赚取级差地租的直接方式，转变成优化创业环境、降低要素成本、从而吸引外来投资，再从经济增长中增加财政收入推进城市建设的间接方式；从以行业主管部门为主体的创办行业性国有投资公司的方式，转变成以国资管理部门为主体的综合性的国有投资公司投资方式，以更有利于监管分离、监建分离，提高经营的效率与水平；从主要靠政府融资方式转变成主要靠民间融资方式，最大限度地让利于民，以激活民间资本的投资热情，提高投资的效益，降低投资的风险。第三，在城市管理中要加大市场化运作的力度，加快事业单位的改革与“政事分离”步伐，变花钱养人为花钱办事，努力节约管理城市成本。第四，要深化各项制度改革，公开办事程序与提高办事效率，推行统一执法、规范执法与文明执法，为城市经营管理创建良好的运行秩序。第五，要加强城市救助、救险以及社会保障工作的制度建设，提高城市抵御突发事件以及救助低收入水平市民的能力。第六，要持之以恒地抓好卫生城市、文明城市创建活动，努力提高市民的公共道德素质，使城市充满生机活力。

    4、注重城市化与工业化互动机制的建设。城市化是工业化的必然结果。从长远而言工业化与城市化有其内在的互动机制使两者达到相互适应的状态，但静止地看，工业化进程与城市化进程产生不同步现象是经常的。当前从国外以及兄弟市的城市化实践看，我市的城市化进程总体落后于工业化进程，需要进一步探索通过工业化带动城市化，并通过城市化来促进工业化这种互动机制的产生。

    目前，城市化滞后于工业化的主要原因在于现阶段工业经济水平的低下以及发展机遇的来临使许多领导着力推进了工业经济发展的进程而忽略了同期城市化的跟进。例如在建工业园区中，重厂房建设，轻第三产业设施的建设，重工业基础设施的投入，轻城市功能的培育，导致工业园区只成为单一的工业生产基地而缺乏相应的生产、生活服务的配套设施。这种工业园区在市区中心尚影响不大，若与市区设施不能共享则会产生众多不便，并阻碍工业园区的进一步发展。从城市发展角度看，工业园区的建设无非是提供了城市人口及要素集聚的平台与产业的支撑，围绕平台的形成进一步抓好服务业的发展是加快城市化进程的主要任务。因此，在工业园区建设中要注重将园区作为新城——工业城的建设去定位，同步进行城市相关设施的配套以及推进服务业的发展，只有如此，才会为进城农民提供更多的就业机会，降低园区建设的投入成本，加快城市化的发展步伐，并为整体的经济和社会发展提供多轮驱动的可能。

我市“十一五”期间加快构建和谐社会的几点思考

市委政策研究室课题组

加快构建和谐社会，是我市全面建设小康社会、提前基本实现现代化过程中一项全局性、长期性的战略任务。结合丽水市情，特别是当前丽水经济社会发展的新特点，本文就“十一五”期间建设和谐社会的目标定位、发展重点及具体措施谈几点认识。

一、我市构建和谐社会的基础和条件分析

改革开放特别是近几年来，我市各级党委、政府坚持以经济建设为中心，全面深化改革，扩大开放，经济社会发展已赶上全国平均水平。

  1、经济持续快速发展，为构建和谐社会提供了物质保证。1978年到2004年，全市生产总值年均增长10.6%，其中，2001年到2004年，全市生产总值年均增长13.9%，2004年全市实现生产总值264.6亿元。2000年到2004年，人均生产总值由5515元增加到10582元；城镇居民人均可支配收入年均增长10.0%，由7960元增加到11892元；农村居民人均纯收入年均增长6.3%，由2590元增加到3321元。经济社会步入快速发展通道。

2、社会事业发展较快，为构建和谐社会提供了良好基础条件。2004年基本普及15年教育，全市学前三年毛入园率80.47%，小学入学率99.97%，初中入学率99.30%，初中毕业生升高中段学校比例82.73%，普通高考录取率72.2%。千人医生数1.49人，千人床位数2.36张，农村自来水普及率95.7%，农户卫生厕普及率66.4%。其中大多数指标已高于全国平均水平。通过大力实施科教兴市和人才强市战略，通过积极推进“山花工程”、“东海明珠”、“农村儿童文化乐园”等举措，推动了全社会科技文化水平的提高和公民整体素质的提升，为构建和谐社会提供了重要的支撑条件。

3、体制机制逐步完善，为构建和谐社会创造了良好的制度环境。从宏观上看，经过改革开放20多年发展，我市已基本实现了经济体制的根本性转变，基本建立了社会主义市场经济体制。主要表现在：以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局基本形成，产权多元的市场主体充满活力；市场机制在资源配置中的基础性作用日益增强，开放有序的市场体系逐步完善；政府社会管理和公共服务职能得到加强，调控经济社会发展的方式和手段进一步完善，政府职能转变取得实质性进展；城镇职工基本社会保险制度日趋健全，社会救助体系初步建立，市场就业制度基本形成，城乡一体化的社会保障体系建设逐步推进；按劳分配为主体、多种要素参与分配的分配制度已经确立。从微观上看，国资管理体制改革取得新突破，先后组建了7家国资营运机构，初步建立国有资产营运机构的运作和营运管理机制、集约经营优化配置机制、土地收入分配机制、政府负债风险防范机制和监督机制。国有城镇集体企业改革不断深化。通过产权制度改革，一大批企业资产得到优化，经营机制得到彻底转换。城乡管理体制改革不断创新，户籍制度改革有了新的突破；政府行政管理体制改革取得成效，审批中心的建立明显提高了行政办事效率。各方面改革的推进，使丽水的体制机制充满活力，为我市构建和谐社会创造了良好的制度环境。

4、“平安丽水”建设实践，为构建和谐社会积累了有益经验。去年6月召开市委一届十一次全会，做出了建设“平安丽水”的决策部署。近一年来，全市上下围绕这一重大决策部署，积极开展工作，在实践中创造了不少好的做法，取得了较好的成效。群众安全感满意率不断提高。据统计部门对社会环境、社会治安、人身安全、大型活动安全、生产安全五个方面的抽样调查，我市群众安全感满意率达到92.43%。严重刑事犯罪得到有效打击，全市共破获各类刑事案件6135起，其中八类重大刑事案件破案率高于全省12.24个百分点，命案破案率达到98.5%，名列全省第一。信访总量呈现下降趋势，全市信访部门共受理群众信访40246件（人）次，同比下降14.12%，其中来信10158件，下降8.77%，个群访5624批8755人次，批次下降5.29%，人次下降6.52%，集体访1299批21333人次，批次下降10.78%，人次下降19.08%，莲都、青田、云和、松阳等地的下降幅度均达到10%以上。安全生产工作得到加强。全市累计发生各类安全事故3801起，同比下降13.8%，直接经济损失3647万元，同比下降23.6%，事故死亡人数未突破省政府下达的控制指标。与此同时，形成了“平安丽水”建设与经济社会发展互融互促的良好氛围，带动了全局工作。

二、我市构建和谐社会面临的较突出问题

未来5—15年，既是我市经济快速发展的黄金期，也是社会矛盾的凸显期。从构建和谐社会的要求看，我市还有一些问题需要引起高度重视，主要是：

1、经济发展相对滞后，发展要素制约日趋严重。我市经济总量仍很小，2004年GDP总量仅占全省的2.35%，人均GDP10582元，仅为全省平均水平的44%，相当于全省1997年水平，且有6个县的人均GDP低于10000元，其中庆元县只有6721元。从质的方面看，我市的产业层次和集中度还不高、产业集群不多不强、部分产业仍处在“低、小、散”的发展阶段，区域和企业自身的科技支撑力还不够强、高新技术产业还不多、缺乏较强的核心竞争力。经济虽保持持续快速增长，但仍面临着资金、土地、技术等要素牵制和交通、电力等基础设施制约。资金上，2001-2004年，我市全社会固定资产投资增幅虽在30%以上，但由于基数小，2004年总量只高于舟山市，仅占全省和衢州市的2.95%和86.69%；2004年底银行信贷规模不足全省的2%，全市能用于发展建设的资金十分有限。土地上，由于受国家宏观调控和我市城市规划修订滞后等因素影响，我市2005年省核用地指标数远远少于实际所需，尤其是全市已批准保留的开发区（园区）符合“两规”面积仅31.4平方公里，工业用地指标严重不足，制约了我市工业经济的发展。

2、地区、城乡和阶层收入差距逐渐拉大。地区差距扩大。2004年，我市城镇居民可支配收入最高的市区为13410元，而最低的庆元县为9657元，最高是最低的1.39倍；农村居民纯收入最高的市区为4247元，最低的庆元县为2910元，最高是最低的1.46倍。城乡差距扩大。2000—2004年，我市城镇居民人均可支配收入分别为农村居民人均纯收入的3.07倍、3.27倍、3.39倍、3.54倍、3.58倍。不同社会阶层居民收入差距扩大。我市城镇居民10%最高收入家庭人均收入和10%最低收入家庭人均收入差距，从2000年的6.06倍扩大到2004年的7.58倍。

3、社会发展相对经济发展严重滞后。近年来，我市社会事业的发展虽然有很大进步，取得了很大成效，但我市社会事业自身基础薄弱，要有根本性的改观仍需一个过程。教育方面，目前全市仍有20人以下的小学65所，130人以下的初中7所；全市有18万平方米中小学校舍危房需改造，其中4万余平方米急待改造；全市有68868名学生居住在危、破旧学生宿舍，其中有93320平方米急需改造；有47745名贫困学生就学需要资助；丽水学院和职业技术学院仍有2.4亿和1.2亿元的负债。文化方面，目前我市的文化基础设施规模小、设备旧、布局差，市图书馆、体育馆、博物馆、群艺馆均未达到省级最低标准，全市189个乡镇有15个未建文化站，44个文化站未上等级，73个乡镇文化站面积小于350平方米；全市广播电视未联网乡镇、行政村各有61个和2116个，分别占总数的33%和61%。卫生方面，全市疾控中心仍是空白，全市卫生院尚有43780平方米危旧房需修建，乡镇卫生院除9个被列入全省“200强乡镇卫生院建设项目”外，总体的基础设施建设、医疗设备配置和总体医疗水平等仍处在一个较低的发展水平。生态保护方面，由于区域内生态补偿机制不健全，近年来经济发展和环境保护矛盾开始加剧，受自然和人为因素的影响，部分地区也出现了植被破坏、山体滑坡、水土流失和空气质量下降等现象，整个生态的承载能力正在减弱。人才方面，全日制大学毕业生近年来极少数回本地就业，而且本地人才外流现象日趋严重，尤其很多专业技术人才十分短缺。

4、公共安全形势严峻。生产事故总量居高不下。2004年，我市工矿企业共发生生产事故79起，死亡92人。道路交通事故多发。2004年全市道路交通事故发生3286起、死亡389人、直接经济损失17269404元；道路交通重大事故、道路交通特大事故分别占全市事故总量的13.01%、0.56%。火灾事故频发。2004年全市火灾事故死亡人数达17人，比上年上升27.3%。社会治安形势较严峻，刑事发案率不断攀升。2004年全市各级法院一审受理案件数量12942件。犯罪的暴力性日益加重。2000年到2004年，八类严重刑事案件升幅高达4.75%。侵财型犯罪案件发案势头迅猛，2004年全市此类案件占全部刑事案件的86.8%。道德滑坡，“黄赌毒”等丑恶现象蔓延，2004年全市查处卖淫嫖娼案件357起490人；全市登记在册的吸毒人员已达到317人。信用缺失，利用各种手段逃废债务，虚开增值税专用发票，商业合同得不到遵守和执行等情况不同程度、不同范围存在。价值观扭曲，为追求物质利益，损害群众利益事件时有发生。

上述这些问题，一方面是与丽水目前所处发展阶段有关。在人均1000美元阶段，由于产业结构快速转型、城市化快速推进，社会利益格局剧烈变化，是一个充满各种矛盾和社会风险的时期。另一方面也与我们具体工作中思想认识不到位，一些领域体制改革滞后、管理方法不适应等因素有关。

三、我市加快构建和谐社会的总体目标和工作重点

当前和今后一个时期，我市构建和谐社会要坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观，以深化“平安丽水”建设为抓手，紧紧抓住发展民主政治、实现公平正义、维护社会安定、加强社会管理、人与自然和谐相处五个着力点，最广泛最充分地调动一切积极因素，努力提高社会的和谐程度和水平，切实推进我市经济、政治、文化、社会协调发展。

总体目标是：积极推进“法治丽水”建设，不断提高依法治市水平；进一步加大各项改革力度，不断增强社会活力；努力推进城乡和区域统筹发展，做好就业和社会保障工作，促进社会公平和正义；加快推进“信用丽水”建设，不断提高社会诚信意识和公民道德水平；积极探索社会管理创新，加强社会治安综合治理，努力维护社会稳定；大力推进生态市建设，努力实现人与资源、环境可持续发展。到2010年，“平安丽水”建设各项工作目标取得明显成效，经济社会发展的协调性不断增强，三大差距扩大趋势得到扭转，政府效能建设得到明显提升，全市各项社会发展指标要达到全省平均水平的80%以上。到2020年，民主法治得到不断完善，社会公正得到切实维护，文明程度得到全面提高，发展活力得到不断增强，社会秩序得到有效改善，人与自然更加和谐，与全省同步提前基本实现现代化。

要实现上述目标，我市的和谐社会建设必须与目前正在实施的行之有效的工作载体结合起来，必须与今后几年特别是“十一五”时期的有关工作思路结合起来，进一步深化“平安丽水”建设，突出工作重点。

1、继续推进改革，不断增强全社会的发展活力。进一步深化体制改革，力求在一些重点领域取得突破性进展。一是进一步拓展民营经济的发展空间。全面消除民营经济与其他经济成分不平等的准入条件，打破行业垄断和自然垄断，引导民营资本参与国有企事业单位改革，不断做大做强民营经济。积极推进生产要素市场化改革，加快发展资本、劳动力、技术和土地等要素市场。二是社会事业改革取得实质性突破。抓紧研究出台社会资本特别是民营资本进入教育、文化、卫生、体育等领域的政策意见，通过产权转让、置换、增资扩股等途径，推动准公益性社会事业领域的国有资产优化重组。三是创新人才体制机制。实行以业绩为重点的人才评价标准。建立健全以年薪制、股权制、期权制为主要形式的人才激励机制。改革目前人才单位所有、单位所用的格局，探索建设人才共享机制。研究制订有利于人才流动的户籍、住房、教育、医疗、社会保障等具体政策，努力消除人才创新创业的体制性障碍。

2、统筹城乡和区域发展，不断提高协调发展水平。以制定落实《丽水市城乡一体化规划纲要》为抓手，抓紧修编土地利用总体规划、城镇体系规划和城乡一体的供排水、公交、生态建设等专项规划。优先推进城乡基础设施一体化建设，重点加强高速公路、干线公路和乡村道路等交通设施，农村供水供电网络、垃圾及污水收集处理设施、广播电视等公共服务设施建设。深化配套改革，重点是推进农村土地和户籍制度改革，积极探索农村土地使用权的流转，消除农民进城后在就业、教育、医疗、社会保障等方面的政策限制。加大实施“百村示范、千村整治”工程力度。根据我市的地理特征和经济发展趋势，按照“西南生态区、东北经济区”的总体功能规划，积极调整生产力和人口的区域空间布局，鼓励和引导人口和生产要素向东北经济区聚集，重点是通过改善基础设施、培育生态经济、发展社会事业、提高劳动力素质，大力实施“百万农村劳动力素质培训”工程，推动山区农村劳动力转移。

3、努力抓好就业和社会保障工作，努力维护人民群众的根本利益。实施更加积极的就业政策，大力发展就业容量大的产业特别是服务业，研究制定扶持政策，努力创造更多就业岗位。进一步完善和落实促进就业再就业的各项政策，通过发放再就业优惠证和小额贷款，推行政府出资开发公益性岗位、对企业招聘下岗失业人员实行税费减免等扶持措施，切实解决就业困难群体的就业问题。加强就业指导和服务，鼓励和引导各类就业培训机构发展，完善劳动力市场信息网络，制定优惠政策吸引大学毕业生回乡就业。进一步扩大养老保险、失业保险、医疗保险和生育保险的覆盖面。“十一五”期末，全社会的社保覆盖面要达到90%以上。建立更加普惠的社会保障体系，加强社保机制建设，探索建立独立于企事业单位之外、覆盖全社会的社保体系。通过加大公共财政投入、置换国有资本等途径，建立可靠稳定的社会保障基金筹措机制。加快构建以最低生活保障、被征地农民基本生活保障、农村合作医疗、贫困家庭子女入学资助、孤寡老人集中供养等为主要内容的覆盖城乡的新型社会救助体系。

4、积极推进民主政治建设，不断提高依法治市水平。按照公平法治的要求，全面推进“法治丽水”建设，加快我市的法治化步伐。一是推进民主制度化、规范化和程序化建设。加强人大和政协工作，进一步规范和完善同民主党派进行政治协商的内容、形式和程序。完善基层自治组织、企事业单位和社区的民主管理制度。推进科学民主决策，建立健全决策失误责任追究和纠错改正机制。二是加强和改进地方法规、政策的制定工作。探索建立重大事项科学决策、民主评议、公开征求意见等机制，扩大公众的有序参与。三是规范和制约公共权力的运行。继续深化行政管理体制改革，规范政府审批行为，理顺行政执法体制，相对集中行政许可和行政处罚权，建立条块结合、以块为主的综合执法新架构。强化行政执法责任制，实行过错责任追究。四是稳步推进司法体制改革，完善审判公开、检务公开，建立抵制行政干预司法活动的有效机制，切实解决执行难问题。五是建立健全权力监督机制。完善巡视制度，健全领导干部重大事项报告、经济责任审计等制度，强化法律监督、民主监督、司法监督和社会监督。加强普法宣传和教育。

5、大力推进社会管理创新，促进社会有序运行。针对社会运行中出现的新情况、新特点，深入研究社会管理规律，完善社会管理体系，建立起党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局。一是切实推进政府社会管理模式创新。整合社会管理行政资源，积极探索建立以政府为主导，企业、社会组织、行业协会协同管理的新机制，充分发挥各类社会组织在社会管理中的作用。积极培育发展行业协会、中介组织、非政府组织等各类社会组织，完善社会组织的治理结构。建立政府对社会组织的资助机制，出台税收、工资、人事、社会保障等优惠政策，推动社会组织发展。健全社会组织管理的监督与评估机制，完善评估指标和奖惩措施，对社会组织进行有效激励和监督。二是充分发挥城乡基层自治组织在社会管理中的基础作用。健全农村自治组织体系，发挥自治组织在协调利益、化解矛盾、排忧解难等方面的作用。完善社区居民自治，充分挖掘和合理利用社区资源，强化社区服务、保健、治安、文化建设等功能。加强城乡社区硬件设施建设，加快社区管理、服务的信息化和网络化进程。

6、切实维护社会安全与社会稳定，确保人民生命财产安全。继续强化社会治安综合治理责任制，牢固树立“稳定是第一责任”的观念，坚持标本兼治，把堵与疏、治理与管理结合起来。一是加强和改进信访工作。畅通信访渠道，坚持领导下访制度，实行领导包案处理和限期办结制度，建立健全社会舆情汇集和分析机制，重点解决好企业转制、房屋拆迁、土地征用等涉及全局性的问题，妥善解决劳资纠纷，切实维护农民工和外来人员的合法权益，防止发生群体性事件。推行乡镇驻村干部“三诊”（坐诊、出诊、会诊）化解矛盾纠纷工作制度。二是建立健全公共安全应急机制。制定和完善全方位、多层次的各类预警系统和应急预案，构建快速反应系统，形成对全社会有效覆盖和全面管理的体系。三是加强安全生产工作。广泛开展安全教育，加强事故隐患综合治理，突出对重点领域、重点行业和重大危险源的监控管理。四是完善社会治安综合治理工作机制。总结、推广和创新“枫桥经验”，建立健全乡镇矛盾纠纷调处中心和社区、村、企业、外来人员聚居地治保调解组织，加强社会治安防控体系建设，进一步完善群防群治网络。结合丽水山区农户居住分散的实际，推行“治安联防户长制”，形成“治安联防、好事联办、困难联帮”的联户联防新机制。依法严厉打击各种犯罪活动，完善贯彻“严打”方针的经常性工作机制。四是严密防范和严厉打击各种敌对势力的渗透破坏活动，重点是防范和打击“法轮功”等邪教组织、非法宗教活动和各类恐怖活动，加强互联网的安全管理。

7、加快绿谷文化建设，丰富群众文化生活。坚持面向基层、面向群众，树立新的文化发展观，以弘扬绿谷文化为重点，深化文化体制改革，推动文化事业的繁荣和文化产业的发展，不断满足人民群众日益增长的精神文化的需求。一是全力办好丽水国际摄影文化节。以摄影为载体，培育文化品牌，打造城市名片，丰富群众文化生活。要重点抓好各届中国国际摄影艺术展览。进一步推动文化与经济特别是旅游的融合，做好与县市相关活动的衔接和联动。节庆活动力求艺术性、国际性与群众性完美结合，办成人民的节日。通过文化节的成功举办，全面宣传和展示丽水良好的对外形象。二是推进文化体制改革，进一步完善领导体制和管理体制。稳步推进新闻媒体宣传业务与经营业务“两分开”，深化公益性文化单位改革，形成导向正确、充满活力的运行机制，加快民营文化产业发展。三是加快绿谷文化的培育和发展。实施文化精品工程，进一步丰富绿谷文化内涵，提升绿谷文化形象。进一步抓好畲族风情歌舞创作，挖掘绿谷文化内涵，深度推出绿谷文化。四是繁荣城乡群众文化。坚持“两个面向”的要求，制定全市社区文化建设规划，启动创建“绿色社区·欢乐社区”工程，抓好社区文化指导员、社区文体活动骨干和社区专兼职文化干事三支队伍建设。充分发挥社区资源和功能，组织各种群众文体活动。拓展广场文化平台，组织广场文化系列活动，开展全民健身活动。切实抓好“千名文化工作者下基层”、“千场电影进农村”、“千场演出进基层”活动，继续开展科技、文化、卫生“三下乡”活动。加大对民间文化的引导和扶持力度，开展民间特色文化系列活动。同时，要进一步加强校园文化、企业文化等基层群众文化建设。加强博物馆、文化馆、图书馆等公益性文化设施建设，创新服务载体和服务方式。

8、努力打造“信用丽水”，不断提高全社会诚信水平。坚持道德文化、制度规范、监督管理并重，加强全社会诚信教育，积极构建社会信用体系。引导企业加强品牌建设，做好创立品牌、拓展品牌和经营品牌文章。鼓励企业建立知识产权创新、应用激励机制，保护和发展自主知识产权技术。建立统一完整的企业信用动态信息库，完善企业信用评价制度，加强信用等级管理，赋予守信者更多的信用资产，给予失信者严厉的信用约束和惩罚。规范市场经济秩序，开展“百企信用工程”、“千店无假货”等活动，严厉打击制售假冒伪劣商品、侵犯知识产权等违法行为。建立健全政务信息公共披露体系，重点解决好政策不透明、不规范、多变性的问题，解决好向社会承诺事项不兑现的问题，解决好行政执法过程中存在的随意性问题。以企业经营者、会计师、审计师、律师、医务人员、金融信用行为人等群体为重点，探索建立个人信用档案。

9、加快推进生态市建设，促进人与资源、环境协调发展。坚定不移地实施可持续发展战略，制定落实《丽水生态市建设纲要》。“十一五”期末，森林覆盖率达80%以上，期间重点实施“天然保护林工程”、“水土保持”工程和小流域综合治理工程，生态功能保护区建设工程，生态多样性恢复工程等。加快建设资源节约型社会和生态保护型社会，促进人与自然和谐相处。一是最大限度地降低能源和资源消耗。抓紧编制节能、节油、节电、节水和资源综合利用等专项规划。二是大力发展循环经济。按照“减量化、再利用、资源化”原则，选择一批重点企业、重要园区和重点县城开展循环经济试点工作，强化产业生态链接，全面推行清洁生产，积极扶持再生资源利用产业。三是加大环境治理和保护力度。深入开展环境污染整治行动，突出抓好瓯江流域的整治，按时完成污染源的限期治理任务。四是突破行政区划限制，积极探索和建立生态补偿机制和跨区域的环境协调机制。

10、加强党对构建和谐社会的领导，不断提高社会建设的能力和水平。各级党委、政府要把和谐社会建设摆在重要位置，不断提高领导社会发展的能力和水平。一是充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的作用，深入分析社会结构的变化趋势，及时研究新情况、新问题，正确把握好社会发展的大方向，确定正确的方针政策，不失时机地推动社会领域改革和发展，不断化解各种社会矛盾和风险。二是切实提高制定社会政策的能力、社会管理的能力。遵循市场运行规律，创新管理方式和管理手段。转变政绩考核理念和考核机制，改革考核方式，建立以公共服务为取向的领导干部政绩考核体系，更加注重对居民收入、就业、教育、卫生、环境、社会治安等社会发展领域指标的考核。三是积极创新群众工作的途径和方法，建立健全为民办实事的长效机制，不断提高组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的本领，努力营造更加和谐的党群干群关系。以新时期“滩坑精神”教育干部，发扬“特别能吃苦、特别能工作、特别能奉献、特别能受委屈”的工作作风，体现丽水新时期共产党人的先进性。四是不断加强廉政建设，加大反腐败力度，以党风促政风促民风。

沪、苏统筹城乡发展的考察报告

中共丽水市委副秘书长、政研室（农办）主任   李卫良

    7月14—19日，在省委副秘书长、农办主任王良仟同志带领下，由各市农办主任组成的浙江省农办系统统筹城乡发展考察团先后到上海、苏州、无锡、南京等地进行了考察。所见所闻、启示颇多，现整理如下。

    一、基本情况

    此次行程，我们分别参观了生态村建设、农业示范园区、中心镇及中心村（农民集中居住区）、农民股份合作社、农民社会保障、乡镇工业园区以及村改居等方面的典型，同时与所在各地的省市区各级农办进行了广泛的交流。总的感觉沪、苏二省（市）对统筹城乡发展力度较大，工作较实，措施较细，在理念和操作中均有自己的独特之处，概括而言有以下几个方面。

    （一）统筹目标比较清晰。

    上海、江苏（苏南）二地的统筹以胡锦涛总书记提出的“两个率先”为总目标，并与实现现代化的具体考核指标相结合，提出了一系列的子目标，并由此提出了统筹城乡发展的各项具体工作要求。

    （二）制度框架设计比较清晰。

    两地共同的做法是以消除城乡二元结构为核心，着重在农民就业、保障、均衡教育、住宅建设以及产业发展等方面与城市居民现行制度接轨。如农民新建房屋一律按规划向集中居住区（中心村）迁移，但住宅用地均已转为国有，并可办理“双证”，使农民住房与城市居民住房产权接轨。又如农民社保体系按低门槛、低保障（标准），全覆盖、好接轨的原则来设计，既照顾到目前农民统筹标准低于城市职工的实际，又为今后与城市职工社保体系的接轨留下“接口”。

    （三）规划体系比较清晰。

    所经各地的共同特点是非常重视规划的编制，并要求规划全覆盖和“规划落地”。上海市崇明岛的总体要求是建成生态保护区，该岛的规划功能分区上除了将全岛所有的乡镇和村按撤并的要求集中成四大区块外，并按生态保护的要求将该岛分成春夏秋冬四大特色生态景区。苏州、无锡等地的村庄数及乡镇数在规划中均比现在实际数缩小了三分之二左右，进一步体现了“居住、产业、土地”三集中的要求。同时对统筹中的重点难点问题也有了较详细的规划。如将社会保障体系分别设定为城市职工、乡企职工、外地民工、纯农户及低保户等五种类型，各类之间根据现实制定了不同的缴纳与发放标准，并明确了公共财政相应承担的责任，同时按今后可接轨的要求作了相应的技术准备。

    （四）解决统筹中的热点难点问题措施比较清晰。

    1、宅基地置换问题。

    沪、苏二地均采用先规划好农民集中居住区，然后将土地征为国有，地方部分征地税费立即返还，统一按规划建好农民住宅（主要有联体别墅与公寓两类），按拆一还一的要求以成本价（500元—800元/m²不等）售给农民，农民原住宅及宅基地全部交给政府，由政府统一清理后拍卖。据介绍如此置换农民宅基地可节约土地50%左右，政府将多余宅基地拍卖后，基本能维持农民集中居住区的建设成本。更为重要的是，搬入新住宅后，土地证、房产证可以同居民一样办理，这也无疑为农民今后的转移以及真正融入到城市之中创造了良好的条件。

    2、农村社会保障全覆盖问题。

    沪、苏（苏南）两地已实现了农村社会保障全覆盖，共同做法有：一是凡男年满60岁，女55岁以上的农民，由政府与村级组织一次性交给社保部门4—5万元/人，享受每月300多元生活费及基本医疗保险。二是在辖区范围内打工的农民工，每人自己支付工资总额的8%、另由企业支付工资总额的20%，建立与城镇职工接轨的基本养老保险与大病和基本医疗保险（个人所缴部分记入个人帐户）。三是纯农户保险，由农户自己按上年纯收入的8%及村级集体经济按上年平均纯收入20%缴纳养老保险及大病、基本医疗保险金，到退体年龄可享受300—400元/月生活费和大病、基本医疗保障。四是低保户的低保标准按一定的系数（上海为1：1.5，苏锡为1:1.6）与城市低保挂钩并逐年调整，以达到逐渐消除城乡二元结构的目的。以上缴费若个人与村级集体经济无力负担的，由市、县、镇三级财政按一定的比例予以拨付。农村社会保障的全覆盖，在消除城乡二元结构，统筹城乡发展中起到了非常重要的作用。

    3、农民增收问题。

    苏、沪两地在农民增收问题上主要是努力构建促进农民增收的相关机制以确保农民收入的稳定增长，概括而言有以下几方面措施。一是努力增加就业岗位，促进纯农户向二、三产业转移。上海市每年由财政（各级）出线购买10000多个就业岗位，分配给纯农户，这些岗位大多为公益性的（类似于以工代赈）。如上海市出台相关政策，要求每个村配备5个保洁员（兼职），每月工资400元，但不允许2000元/月承包给一个人，以确保每户纯农户有一份固定收入。苏州、无锡等地要求辖区内每个企业解决一至二个纯农户的劳力就业，政府每年补贴给企业2000元。通过以上措施大多数纯农户目前已有一个或以上劳力在企业工作。二是乡镇均建立就业服务中心，每个农村劳动力均发放了就业登记卡，凭登记卡进行就业培训并介绍就业。上海、苏南企业众多，我们所到的几个服务中心，招聘信息非常多，据说有意愿打工的农村劳动力大多能找到工作。三是努力创造条件让农民有物业租赁收入。上海提出农民要“户户有物业、个个有技能、人人有岗位”通过薪金、租金、股金、保障金来确保农民增收。苏锡宁则通过建造大面积农民公寓，鼓励村级集体经济建造标准厂房、打工者公寓以及各类店面的方式来确保有稳定的租赁收入以解决农民的社会保障费用支付和每年的分红。四是努力发展特色农业，促进农民增收。根据不同的区位条件，来确定各自的特色是沪苏两地发展农业产业的主要做法。如上海崇明县的“农家乐”旅游，每年吸引大量的上海旅客前来驻足，仅“五一”黄金周许多农户的净收入就超过万元。苏州、无锡、松江、昆山等地的都市农业（尤其是花卉苗木业与特种养殖业）效益很好。在培育特色的同时，大幅度地减少了原来产业的数量。苏州已将原有的八大农业产业逐渐缩小到四个，而无锡则重点扶持三个产业的发展，产业集中已初见成效。

    4、集体经济管理问题。

    村级集体经济实力的雄厚是苏沪二地统筹城乡发展的重要保障，如何加强集体经济的管理也是各级政府高度关注的问题。目前两地的集体经济均已用股份合作的形式量化到了村民，一般的村均建立有三个股份合作社。一是土地合作社。农民将承包土地入股，由合作社租赁给各经济实体（包括农民本人）从事各种开发。目前用的最多的是建标准厂房出租与农业产业化规模经营。每亩土地的租金确定一个保底价（一般为500元）租金收入不到500元的由村集体经济另外予以补足。二是富民合作社、也即投资合作社。由村级集体及农民个人各认购一定的股份统一交由合作社用于经营开发，其中大多用于标准厂房，公寓楼及店面的建造以获得租金收入，每股分红也有保底价，由村集体保底。三是各类产业合作社，类同于我们的农民专业合作社，主要用于农业产业化的经营。另外每个村均有村级经济合作社，负责全村的集体经济管理。各合作社均制定章程，社员按章理事并实现自身的权利与义务。乡镇作为村集体经济的主要监督管理者每年要下达集体经济保值增值的指标（一般不低于5%）。年终按考核情况确定村支书、村委会主任、村级经济合作社社长及村会计等四个主要负责人的报酬，其余村干部的报酬按一定系数（一般为0.7）参照上述人员标准发放。最近几年，江苏到浙江学习之后也借鉴了我省征地中的二、三产业留地政策，拿出总征地数的10%用于村集体经济的二、三产业发展，但严格规定只能用于不动产（店面、厂房等）的建设，使村级集体经济实力更加强大。苏沪二地随着城市化进程的加快，撤村并村以及撤村建居的工作也在抓紧进行，由于各类合作社的建立，使得集体资产的产权较为清晰，并村或转为居民后农民的原有集体经济收入未受影响，一定程度上保障了上述工作的顺利进行。目前，仅苏州市从2001年起就撤村建居达215个之多。

    5、统筹区域发展问题。

    沪苏二地的乡镇间发展也极不平衡，尤其是江苏省，靠近工业区与城市的村，村级集体经济较强；而相对偏远的地区则仍较为贫困。为了消除这一现象，各地主要采用了三种方式予以帮扶。一是将边远贫困村并入城郊发达村，政府给予一定的财力支持。苏州市从2001年起就将原3314个村，并为今天的1276个村，力度非常大。凡是村级集体经济年收入在50万元以下的均列入帮扶或并村的计划之中。二是鼓励异地开发。由政府补贴一定的资金，鼓励边远乡镇、村到发达村租赁土地建标准厂房以招商引资，其产值统计及经营收入（包括税收）均归租赁的乡镇、村所有。目前这种异地开发的形式在苏南大地上随处可见。三是发动部门及发达乡镇帮扶，其形式类同于我省的“欠发达乡镇奔小康工程”，但帮扶任务的要求与财政支持的力度要大的多。

    （五）加强对“三农”工作领导的思路比较清晰。

    一是深化了以“三个股份合作社”建设，“三个集中”（产业、土地、人口），努力增加农民财富积累等为抓手的农村各项改革。二是建立了统筹城乡发展首先要统筹部门力量的理念，明确了以农办作为统筹城乡发展的主要工作机构，较好地协调了各部门的政策、财力、人力及物力资源的统筹使用。三是建立了“三农”工作的一票否决制，真正体现了“三农”工作在全党工作中的重中之重地位。如无锡市由主要领导亲自挂帅分别成立了五个考核小组，凡“三农”工作综合考核不合格的（以百分计衡量）则失去年终各项工作的评优机会。

    二、几点启示与建议

    （一）启示

应该清醒地看到，上海、苏南二地属全国最发达地区之一，雄厚的经济实力以及强大的集体经济是他们统筹城乡发展各项措施得以实施的基本保证。我市与其的发展差距甚大，照搬照抄其具体做法肯定是不适宜的，但许多的思路与理念仍给我们不少启示。一是原有的城乡二元差距不能再被人为地拉大，在现行出台政策中一定要充分考虑不要形成新的差距产生的思想，可供我们在今后制定政策时借鉴。二是让农民有财富的理念应当在今后的具体政策中予以体现，以保证农民在转移与增收中有一定的物质基础。三是重视村级集体经济的建设，努力使村集体经济成为统筹中的重要力量。四是注重多渠道促进农民增收，进一步深化农村改革，努力促进“三个集中”与“三个股份合作社”的建设。五是加大“两个反哺”与“三农”工作考核的力度，充分发挥农办在“统筹”中的协调作用等。

    （二）几点建议

    1、一定要高度重视村级集体经济的建设。

    在现行财政实力与财政体制下，村级集体经济实力的强弱直接关系到村级公共支出与统筹城乡发展的能力，并进一步直接影响了村级基层组织的战斗力与凝聚力。因此，在今后很长的一段时期，大力发展和壮大村级集体经济是不可动摇的方向，从上海、苏南的模式看，成立三个股份合作社是集体资产经营的较好方式。而政府从政策以及环境上的各种优惠和服务是村级集体经济得以发展的重要前提。对我市而言，在城郊结合部，工业园区内的行政村应做好二、三产业留地及土地租赁的文章；其他地方则也可通过多种方式努力盘活现有的集体资产以及发展“农家乐”“山地租赁规模经营”等各种途径来发展和壮大集体经济。

    2、要注重多途径促进农民增收。

    从某种意义上说，促进农民增收是当前“三农”工作的重中之重。当前我市农民增收的总思路是促进农民转移和大力推进农业产业进程，这无疑是农民增收的主渠道。但从苏沪二地经验看，仍有许多途径有待进一步挖掘和开发，以达到多途径促进农民增收之目的。目前我市有条件做的有大力发展“农家乐”以及鼓励“农民有物业”（但不能鼓励农民私人建房）等。以“农家乐”为例，在围绕主景区开展“农家乐”的同时，可根据不同的特色创造出各种“农家乐”品牌，如春季的“农村风光游”，夏季的“避暑清凉游”，秋季的“金色丰收游”以及冬季的“冬日休闲游”等等。顾客群的目标定位可先定在市内的城镇居民，待做出一定知名度后向外宣传引入组团。目前丽水市区双休日居民郊外游人数众多，尤其是夏季酷暑如能找一些清凉村庄度双休日估计较受欢迎，同时也是众多退休老人的好去处。“农家乐”的组织建设可由农办牵头实施，由市县二级农办系统建立“乡村旅游协会”并选一二家旅行社为协作单位，由政府设立“农家乐”专项扶持资金（或贷款），选一二村庄试点，待成功后再向有条件的村庄推广。这也是建立“村庄整治”长效机制的重要措施，“农家乐”的开展能使“村庄整治”的投入转换成经济效益，而“农家乐”的实施又能使“村庄整治”的成果（如保洁、绿化、亮化等）得以长期巩固。

    3、要加大统筹城乡发展规划的实施力度。

    目前市本级“统筹城乡发展规划”已初步完成，要着重做好规划的实施工作。其中中心村的建设和撤并村以及撤乡并镇等规划的实施更为重要，应该开始列入议事日程。同时注重结合园区的建设将大量农民集中到园区周围居住，以促使其逐步融入城市之中。另外要加强对园区用工的政策引导，鼓励园区内企业大量吸纳本地农民就业。同时在新出台相关政策时努力避免原有城乡二元结构体制的扩大和新的二元体制的产生。

    4、要加强对“三农”工作的领导。

    一是要继续加大对“三农”工作的财政投入和政策扶持力度。二是要加强对“三农”工作的考核，尤其是农民增收、扶农财政支出、农村劳动力转移等指标，同时建议对村级集体经济发展状况作一专题研究。三是要加强农办系统的队伍建设，进一步明确职责，加强力量，使农办真正成为市委、市政府统筹城乡发展的“统筹办”。

香菇主产地，生态与森林如此好，介中缘由？

——丽水奇迹显示森林与香菇的高度和谐

张寿橙         贾亚妮          游昌顺

菇乡传来大喜讯

欣闻庆元、景宁、龙泉、云和四县市，在全国2348个县(市、区)生态环境质量评价中，荣获第一、第五、第八、第十名。遂昌、松阳、缙云、莲都(丽水)亦获得第13、33、37、48名，整个丽水市生态环境位居全国前列，是名副其实的绿谷圣地。(见附表一)

生态环评，以生物丰度、植被覆盖、水网密度、土地退化、污染负荷等五大指标，分别确定其权重之后，经卫星遥感及地面调查，科学计算，按分数高低排列其名次，其中又以生物丰度最为重要，(权重为0.3)可以体现生物的多样性，森林结构中常绿阔叶林，常绿落叶阔叶混交林分布之密度。生态良好，并不表示经济发达，但可肯定的是特别适合人类居住，是人类的共同追求。

更惊喜的是：丽水市2004年森林总蓄积达4510.22万m³，比1999年的3810.53万m³，增长了699.69万m³，增长比例为18.36%。1999-2004年阔叶林消长对比中，面积增长了9.36%；蓄积增加了16.88%(见附表二)。

生态特优，森林蓄积增长，原也正常，但是，丽水市处于全国乃至全球香菇生产中心这一特殊地位，长期来，人们将香菇与森林视为水火不容，以为香菇栽培量大了，必然损害森林，更有个别高层官员，下车伊始，一看路边摆了些供粉碎的杂木，就大发伤感之词，以为森林必遭灭顶之灾，给菇民与市、县、乡镇官员形成了巨大压力。

上述二大指标，一个来自国家环保总局，以卫星遥感所得，一个来自地方林业部门，经科学方法调查获取。可谓天上、人间都给了最公正的历史评判。人们所期盼的绿谷圣地——人间天堂，已成现实。一切唯物主义者，自当承认：森林与香菇的和谐共处，和谐发展；森林关爱香菇，香菇反哺森林，森林与香菇，正如千年前龙、庆、景菇民所形容，是父子关系。无疑，对我们今后继续延着香菇之路，发展地方经济，有着重要作用。

丽水香菇份量有多重？

丽水市除青田外，其余8个县(市、区)都是全国香菇主产地。从上世纪90年代开始至今，年栽培量稳定在4—5亿袋，年产值13—17亿元，占农业总产值的30%强，产干菇4—4.5万吨，约占全国总产的二分之一(附表二)。由于丽水香菇品质优良，上市集中，各县均有较规范的香菇市场，国内、外客商云集，物流条件优越。年出口即达1.65万吨，约占全国年出口量3万吨的55%。

香菇是我国入世后，农产品全球贸易中，可以完全主宰全球市场的金牌产品。2004年，以香菇为主的食用菌，创汇7.81亿美元，比上年增长25.7%，干鲜菇分别远销60和20多个国家和地区，在粮棉油均处于贸易逆差状况下，更显示出菇农之重大贡献。

因香菇生产而带动的黑木耳、平菇、杏鲍菇、蘑菇、灰树花、灵芝等各类食用菌生产，亦大大增加了城乡就业人数。据粗略统计，全市从事香菇产、供、销、加工的相关人口达70万人以上，以香菇收入为主的家庭达18万以上，25万人口已因香菇产、销而脱贫致富。自1995年开始，已成为农村支柱产业，就某一局部地区而言，香菇已成为唯一可选项目和谋生手段，也是唯一能形成规模，平稳发展，而无须政府太多费心的项目，特别是如龙、庆、景三县市的传统菇民区，菇业兴衰，事关大局。民国时期庆元县长陈国钧于1948年在其《菇民研究》一文(现存浙江图书馆)中，有曰：“浙南龙、庆、景三县从事菇业的人民，总计在15万以上，菇业能否振兴，不惟关系此十余万人的生计……影响所及，势必引起浙南农村社会的崩溃，建设固不必说，治安前途甚难设想。”他对当局“重视茶、渔、丝、油、棉，均有大量货款，以资救济，独对菇业一向忽视”而大声疾呼。

新中国建立以来，头三十年，菇业因事关森林而常受批判，三中全会后，从庆元一声“香菇万岁”引来菇业的繁荣，以庆元为光辉榜样，使丽水市这个不起眼的山乡成为全国乃至全球关注的中心。菇兴业旺，一业带动百业的美好情景，为何不能持久，是值得人们深思的！

森林经营理念的重大变革

生态位居全国最前列，森林蓄积上升，尤其是与香菇最密切的阔叶林面积与蓄积全面上升。在这两组权威的数字面前，任何一个唯物主义者，都得承认：香菇与森林完全可以和谐共处，香菇生产完全可以根据市场需求大胆去搞，完全可以作为林区的主导产业，森林—尤其是那些历史上当作柴火的阔叶林，只有让广大农民真正认识到他与自身生存的紧密关系，才能激起他们的管护热情。森林关爱着香菇，孕养着香菇，让香菇有一个自由生存的空间；香菇反哺着森林，视森林为依托，与森林共存亡，演绎着森林与香菇的父子情深。凭一些非理性的判断，给香菇以破坏森林、破坏生态的不公正评价，既捆住菇农的手足，也错失了发展的时机，阻滞了经济的发展。

“实践才是检验真理的标准。”20年实践证明：香菇有功而无过“发展才是硬道理”。

香菇发展，阔叶林已成为森林的宠儿。各级政府和林业部门高度重视阔叶林的封、管、造。

首先是以生态建设为主的发展战略得以实施，国家激励公益林建设已初见成效。至04年，全市封山500多万亩，其中生态公益林400多万亩，在营林方法上彻底改变了片伐炼山，连根铲除阔叶灌丛而改种针叶林的现象，加上退耕还林，使阔叶林的幼林面积增加。

其次：林木的所有制形式和投资结构趋向多元化；至2000年，新造菇木林89万亩；管护上也更趋严密。

第三：烧炭使用硬阔与香菇可谓基本相通，烧炭禁止后，一些硬阔叶林蓄积增加；

第四：山区摆脱了片面伐木追求短期经济利益的现象后，砍伐量受到严格控制。以龙泉市为例，年均林木蓄积量增长为89.26万m³，生长率为8.03%，年消耗量为65.52万m³，包括香菇、木耳、灵芝栽培，消耗率为5.90%，二者相抵，年均生长量大于消耗量23.74万m³。

香菇发展，杂柴比萝卜还贵，烧柴不如用电

丽水山区和闽、浙所有香菇主产地，历史上视阔叶林为“杂柴”，只用作烧柴。偶而也只有木荷等少数树种被看重。上世纪90年代初，每50公斤不过2—3元；香菇、木耳、灵芝等以其为原料，促使价格大幅提升。原来不屑一顾的木屑，闽西龙岩等山区，每吨已升至350元；丽水山区枝桠废材等每50公斤13—15元，每个立方约1500公斤，达420元，已超过了杉木间伐材。农电联网后，一度电0.53元，还不到2公斤柴，于是农民大量以煤、电代替柴火。庆元县百山祖乡龙岩村104户，即有电饭煲96只，另有20多户配有煤气，偶而用柴火，多为松、杉废材枝桠。今年，龙泉市一家萝卜加工出口公司向农民签订收购鲜萝卜每公斤0.2元，不少菇农说，真想不到，杂柴比萝卜还贵。

山区人口向市、镇聚集，生活用柴减少

下乡脱贫；乡、村小学调整后，因子女求学而向市、镇集中；进城务工；在市郊种菜、养猪，以及政策性移民，这几个部分人口数量日渐增加，有的乡、村常住人口减了1/4，有的减了1/3。每户年均耗用柴火约4.5m³，如加养一头猪，烧猪食耗柴更大，每户需6.5m³。这部分人口由烧柴火改为用煤、电，于阔叶林蓄积增加作用重大。丽水全市估计，向市、镇集聚的人口，摆脱“烧柴”的城市和农村人口约占总人口的1/3以上。云和的城镇人口集聚更快，已占70%左右，以每户每年免去生活用烧柴5m³计，全丽水市谨此可减轻消耗80-100万m³。对整个森林的管护和消耗发生了巨大的变化。

此外，丽水市以云和、莲都、松阳为主，大量栽培菇耳能手，奔赴中原大地，另谋生计，也减少了当地资源的消耗。仅莲都区外出生产香菇的达3000多户，分布全国20多个省200多个县，生产量达5500万袋，产值2.2亿元。

大量栽培原料流入，间接地保护了自身资源

林木资源因市场而流动。丽水具有香菇栽培优势，近年江西等地菇木、木屑、木炭等源源流入，据景宁县食用菌办估算，每年从永嘉、东阳等地加工厂流入的木屑数量即可栽培500万袋，只有数千菇农赴云和等地栽培。云和11.5万人口，近年菇、耳栽培量在7000万袋左右，一个半云和的香菇就抵得上一个日本。况且，云和生产了全国木制玩具的50%，是我国著名的木制玩具城，二者皆以林木为原料，对于一个森林蓄积并不富余的山城来说，似乎无法调和。其实云和的林木原料大多来自东北的桦木，北美的花旗松和椴木，还有泰国、马来西亚的橡木等，每年约10万m³，经玩具加工，反复的锯、切、削、刨等工序之后，留下约4万吨木屑，此外还径永康等地直接运进木屑，几年来从未发生因香菇、木耳栽培而过量砍伐阔叶树现象，2004年的阔叶林蓄积量达378332m³，比1999年增加了7.37%。

优越的光、热、水、气条件，使丽水这一生态圣地永保青春

丽水属中亚热带湿润季风气候区，气候温暖湿润，四季分明，年均温17.5℃，一月均温6.5℃，七月均温27—28℃，≥10℃积温5570小时，无霜期260天左右，年降雨量1700mm。(菇民聚居的荷地，龙南等山区年降雨量达2000mm)，境内河流众多，地形复杂，土壤肥沃，十分适宜各种林木生长。树木伐后，极易萌芽更新。尤其是香菇适宜树种，如壳斗科、桦木科、金缕梅科、杜英科树种，萌芽力特别强，如果是秋冬休眠期砍伐，第二年的萌条即可达3—4m，伐了一株萌条3—4株，十分平常，在这种自然环境下，树木与香菇都得到了最良好的生长与发育，只要不出现重大的经营决策错误，如毁林造田、毁林种粮、毁除阔叶灌丛改造针叶纯林，片伐炼山（以火烧林地，重新垦植）等行为，或在管护上疏漏，尤其是出现火烧的灾害，林木的生命力十分强，即可确保永续利用，而不像人们所顾忌的，造成不可逆转的损害。

乘胜前进，丽水香菇前景美好

摆脱了香菇生产的精神束缚之后，面对的是生产者的实际效益与发展规模问题。应该说，这个产业已完全融入市场，菇农以及庞大的经销群体，已从十多年的菇价起伏中，初步操控了局面，市场虽然仍有风险，但凭丽水这传统产地的栽培水平，比之全国各地的栽培者，在效益上已更有把握，同时香菇还有一个烘干耐贮的优势，比之其它农林项目，如果、菜、药、苗等更少风险。

在发展数量上，当今每年5亿袋左右，可以完全排除资源的困扰。5亿袋，消耗阔叶林(更多的是枝枝桠桠)是40万m³，除去如云和玩具用材之流入，实际消耗量不足30万m³。以我市阔叶林蓄积9218339m³，乘以8%左右的年生长量即达70余万m³。况且，当今香菇、木耳栽培已大量使用松、杉木屑，所以就资源而言，根本不成问题。关键的是提高栽培效益，在这方面，云和的半地下式栽培，既解决了菇粮矛盾，又扩大了户均栽培量，是确保菇农收入的一条捷径。

附表一：我国菇耳最集中的主产地——丽水市生态环评