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调查研究（总第九期）
中共丽水市委政策研究室 主办 2005年12月30日
【领导论坛】
楼阳生：统筹城乡发展，扎实推进社会主义新农村建设 ………(1)
陈荣高：关于我市2006年新农村建设的若干思考………………(3)
【调研报告】
丽水市农村劳动力素质培训现状分析与思考 ……………………(8)
欠发达地区康庄工程与下山移民工程有机结合政策研究………(16)
库区农民异地脱贫经验和对策研究………………………………(23)
【专家观点】
推进社会主义新农村建设…………………………………………(30)
我国新农村建设的形态、范例、区域差异及应讨论的问题……(37)
【三农动态】
我国正式启动实施农业和农村经济“九大行动”………………(43)
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【领导论坛】
市委书记楼阳生强调
统筹城乡发展，扎实推进社会主义新农村建设
2005年12月31日，市委、市政府召开全市经济工作会议。会上，市委书记楼阳生同志指出，全面建设小康社会的难点和关键在农村，必须按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，切实加大工作推进力度和资金投入力度，真正把建设社会主义新农村的目标和要求落到实处。楼阳生同志强调，统筹城乡发展，扎实推进社会主义新农村建设，必须做好以下几个方面的工作：
以落实城乡一体化规划为龙头，构建城乡统筹发展的新框架。统筹城乡发展，要坚持以规划为龙头，以促进产业发展和基础设施共享为纽带，在体现特色中推进城乡发展格局和功能的配套。今年，市本级及各县（市、区）普遍开展了“十一五”规划、城乡一体化规划的编制和城市总规的修编工作，土地利用总体规划的修编工作也在积极推进。明年，重点要抓好各类规划的衔接，尤其是与土地利用总体规划、重大项目规划和资源配置等方面专项规划的衔接，促进人口集聚、产业布局和城市建设的有机结合，为逐步打破城乡二元体制创造良好条件。这次全省经济工作会议强调，欠发达地区要走出一条人口内聚外迁、自我积累和借力发展相结合的道路。因此，根据城乡一体化规划的要求，要适时调整区划和村庄布局，按照“内聚外迁”、“小县大城”的思路，促进资源和要素向中小城市、中心镇、中心村集聚。当然，城乡一体化不是城乡一样化，关键是要促进城市的电力、供排水、交通、通讯、环保等基础设施向农村延伸，城市公共服务向农村覆盖，城市现代文明向农村辐射，加快城乡互动、协调发展的步伐。在这个过程中，要进一步细化区域发展的功能定位，进一步明确优化开发、重点开发、适度开发和生态保护区域，以利于发挥比较优势和发展优势产业，加快形成经济发展与人口资源环境相协调的区域发展格局。
以推进农业产业化和提高农民、转移农民为抓手，实现农民收入的新增长。把积极发展高效生态农业和农村二三产业，大力推进农村现代产业体系建设，作为促进农民持续增收的主要增长点。按照基地化、规模化、标准化、品牌化和市场化的要求，充分发挥农业龙头企业、专业合作组织的作用，围绕茶叶、笋竹林、花卉苗木、高山蔬菜和优质食用菌、畜禽养殖等主导产业和特色产业，在建基地、提品质、创品牌、拓市场上下功夫，加快形成“六带三圈”的产业发展格局，努力把我市建设成为长三角地区重要的绿色农产品基地。面向市场需求和农民需求，整合培训资源，切实提高实施百万农民素质培训工程的实际效果。同时，要大力发展非农产业，采取更加灵活有效的政策措施，培育扶持以农产品主产地周边的初加工、劳动力密集地区的来料加工、主导产业带的配套服务为主的乡村工业，拓展农民增收渠道。
加快农村基础设施建设和社会事业发展，增添农村新社区建设的新亮点。以实施“百村示范、千村整治”工程带动统筹城乡发展的各项工程建设，创新投入机制，着眼于农业产业发展、农民生活改善和农村文明程度提高，切实将村庄整治与“农家乐”旅游等产业发展结合起来，促使乡村康庄道路、万里清水河道、千万农民饮用水、农民健康、绿色生态家园等工程建设取得更大成效。因地制宜地加强农村文化、卫生、体育等社会事业的基础设施建设，深入开展各种群众喜闻乐见、传播文明新风尚的活动，形成和谐农村建设的新局面。通过抓典型、抓示范带动面上工作，努力做到自主自愿和自求平衡的有机结合，加强政府引导和政策激励，在新社区建设中取得新进展。
有计划地推进下山移民，力争改善贫困乡镇村农民生产生活条件有新突破。继续推进欠发达乡镇奔小康工程和连心工程，高度重视解决年人均收入在1500元以下的相对贫困人口的脱贫问题。坚持“政府引导、群众自愿、市场主导、梯度转移”原则，制订和完善短、中、长期相衔接的农民转移规划，落实农民转移整村搬迁的有关政策，加快推进高山深山地区、重点水库库区、地质灾害频发地区困难群众的异地转移和产业转移。要按照“搬得下、稳得住、富得起”的目标，把下山移民和调整村庄布局规划、产业发展规划结合起来，增加贫困农民在二三产业就业的机会，提高他们脱贫致富的能力。
关于我市2006年新农村建设的若干思考
中共丽水市委副书记 陈荣高
（2005年12月23日）
党的十六届五中全会提出了建设“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村，这是党中央加强“三农”工作的重大战略举措，也是我国“十一五”期间乃至更长时间农村发展的总目标、总思路、总任务。
2006年是我市全面实施“十一五”规划的开局之年，是扎实推进社会主义新农村建设的起始之年，全市农业农村发展面临着一个新的机遇。初步考虑，明年我市新农村建设的总体思路和具体部署如下：
一、统筹城乡发展要有新框架
建设社会主义新农村，必须搞好总体规划和具体部署，坚持规划先行，抓好试点示范，有计划、有步骤、有重点地逐步推进。只有这样，才能从战略定位不准确、空间布局不合理、发展模式不集约这三大瓶颈中走出来，才能建设和发展一个最好的“新农村”。明年在具体规划方面做好以下几件事：
1、进一步制定和完善各县（市、区）城乡一体化发展规划，要求尚未制定的或制定不完善的县（市、区），务必在明年完成此项任务。
2、加大区域布局调整力度。要因地制宜布局规划中心镇、中心村，在科学规划的前提下，积极稳妥地推进，促进人口集聚与资源整合。这项工作，莲都区要走在全市前列，时机已经成熟。明年要加大乡镇体制机制的改革力度，全面推进乡镇区域的调整，目标是增设街道办、扩大中心镇、撤并小乡镇。着力做好中心村建设的试点工作，目标是扩大中心村、削减自然村。
3、调查和规划农村基础设施建设方案。要抓住国家对农村基础设施加大投入的机遇，解决农民最迫切需要解决的道路、饮水、能源、广播、电视、通讯等基础设施建设。在科学规划的前提下，有条件上的项目都要力争开工建设。这也是拉动我市内需、启动农村消费、促进经济增长的巨大动力。
4、规划调整城乡一体化的产业布局体系。在坚持办好各县城工业园区的前提下，促进一些产业向有条件的农村延伸，特别是农副产品加工业和资源加工型企业，应因地制宜、发挥优势、加快发展，以提高农村经济中二三产业的比重。
二、农民转移要有新突破
农民转移包括农民异地转移和农村劳动力转移。农民异地转移主要指高山偏远山区、重点库区和地质灾害频发地区的农民以及规划削减的自然村农民。农民转移是新农村建设的一项重中之重的任务。这些年来各地都作了一些有益的探索和实践，明年应在探索实践的基础上加大力度，掀起农民转移的新高潮。
1、农民转移要按照“自觉自愿、自力更生、政府引导、政策激励”的要求，坚持“转得出、留得下、富得起”的原则，引导整体搬迁、充分就业，因地制宜、梯度转移，分类指导、分步实施，有计划地组织开展。
2、农民异地转移要结合农民自身的实际选择不同的方式。一种是向行政村、中心村、乡镇所在地就近转移。这种转移适应于生活并不宽裕的农民家庭，就近转移既可以继续单纯从事农业生产，也可以经营种养业，又可以利用农闲间歇打短工或从事二三产业；既节省转移成本，又具备生存和发展的条件。另一种是向城市、中心镇转移。这种转移适应于生活比较富裕的农民家庭，进城入镇，安家立业，可以加快城市人口的集聚，进而促进各种要素的集聚，有利于推进工业化和城市化进程，并且可以避免在城市中出现贫民窟的拉美现象。
3、农村劳动力转移主要是“走出去”，离开家乡到外地创业谋生。在市内主要是向地方特色产业就业转移，向工业园区就业转移，也可以搞自行开发实现转移，有条件的还可以到市外、省外甚至国外输出劳务和经商办企业。
4、根据农民转移的不同情况，要规划落实好农民异地转移点，制定好农民梯度转移的年度计划和工作措施。同时要探索农村集体建设用地适度流转机制，主要是将中心镇、中心村的一些集体土地进行国有化出让。要探索转移农民原宅基地的整理复垦和流转机制，主要解决土地指标和集约经营问题。要探索研究转移农民的培训机制，主要是通过培训，切实掌握一技之长，达到充分就业。要探索研究转移农民的后续管理机制，主要是转移农民的最低生活保障、子女就学、新型农村合作医疗等配套措施，以及迁入地的社会事务管理、迁出地集体财产受益权、原承包田、承包山的使用权等问题。
三、村庄整治要有新亮点
村庄整治是新农村建设的重要抓手，是建设乡村文明的一项重大创举。近两年来，我市开展“百千工程”已经积累了一定的经验，但我市农村的自然条件和经济状况，与发达地区相比还有很大差别。我们必须从本地实际出发，按照不同条件开展不同的整治模式。
1、要继续加大实施“百千工程”的力度，明年的工作重心仍然是整治“三沿”村庄，同时与中心村、中心镇建设密切结合起来，与农民转移密切结合起来，与经济发展、生态旅游开发密切结合起来。
2、村庄整治的重点内容为农村垃圾的集中处理和生活污水处理以及村庄生产、生活环境的改善。主要以环境整治为主体，以卫生洁化为重点，改路、改水、改厕、改房全面推进，实行硬化、净化、亮化、美化、生态化；要加强危旧房屋更新改造，保持具有民族特色和地域风情的民居民宅。
3、加大资源的整合力度。把村庄整治与各项目工程建设有机地结合起来。诸如康庄工程、饮用水工程、清水河道整治工程、生态美化工程以及土地整理、电网改造、通讯电视等工程都要服从服务于新农村建设和村庄整治工程。
4、要结合村庄整治成果，精选全市“十大名村”“十大名镇”，形成农村的新亮点。
5、要建立长效管理机制，强化制度约束，制订环境卫生保洁和绿化养护等乡规民约，做到制度落实、人员落实、经费落实，防止农村“脏乱差”现象反弹。
四、农民收入要有新增长
农村收入增长取决于生产发展。只有加快生产发展，农民才能实现生活宽裕。生产发展就是要打牢物质基础，既要有较快的增长速度，更要注重增长的质量和效益。生活宽裕就是要千方百计增加农民收入，促进农民收入持续增长，这是全面建设新农村的着力点。
1、继续大力推进农业产业化进程，关键在提高组织化、市场化上下功夫，发挥农业产业化在农民增收中的重要作用。
2、鼓励农民创业“走出去”，扶持农民培训“送出去”，通过农村劳动力向城镇二三产业转移实现增收。
3、积极发展农村加工业、“来料加工”、“农家乐”休闲旅游和“千镇连锁超市、万村示范店”建设等农村二三产业，促进农民就地转移和就地创业，增加农民的非农收入。
4、鼓励和扶持工商企业投资农业产业，包括种植业、养殖业、加工业，积极推进教育、卫生、保障等公共服务体系向农村延伸，进一步优化农民增收的环境。
5、有计划地开展农村创业大户、农民致富领头人评选活动。激励一批新型农民，为新农村建设建功立业。
五、加强领导要有新举措
要从全局和长远的战略高度，深刻认识建设新农村的重大战略意义，进一步增强历史责任感，顺应我市经济社会发展趋势，不断加大探索创新的力度，更加自觉地投入到新农村建设中去。
1、市委、市政府要建立新农村建设领导小组，下设办公室（设在农办），加强对新农村建设的统一领导、部署、协调和督查考核。
2、要加强农办队伍建设，进一步理顺农办运行机制，建议将扶贫办并入农办，同时充实农办人员力量，进一步完善农办在农口系统的牵头协调和宏观管理职能，真正做到有人办事、有钱办事。
3、要进一步明确各部门在新农村建设中的相应职责，加强对新农村建设的考核和督查，真正形成任务有分解、责任能到岗、事事得落实的工作局面。
4、要制定市委2006年一号文件，出台关于加快推进我市新农村建设的若干意见，同时以市政府或两办名义发文，制定出台关于加快我市农民转移的实施办法和关于加快我市农村一二三产业发展的实施办法。
六、关于在新农村建设中值得重视的几个关键性问题
1、强调规划的严肃性问题。我认为制定规划要切合实际，要讲究科学性和可操作性，实施规划要体现严肃性，不能随意变更和盲目操作。
2、探索集体土地国有化问题。我认为可以考虑将一些中心镇、中心村的部分集体建设用地征为国有用地然后出让，目的是解决农民抵押贷款难和房产流转难等问题，其供给对象主要为本村村民、撤并自然村村民、欠发达乡镇的村民以及重点库区、地质灾害频发区的农民，有条件的也可以面向全市农民。在坚持一户一宅的原则基础上，按级差地租方式公开出让宅基地，其出让所得转移支付给贫困家庭用于搬迁和充实新农村建设的公建设施配套资金。
3、解决贫困家庭转移的难点问题。我认为列入整村搬迁计划的村庄，对那些确实有困难的家庭，可以给予三年的过渡期；对特困低保家庭，政府要加大扶持力度，原则上就近搬迁，严格控制建房面积，或统一建设简易租赁房。同时帮助引导这些家庭至少有一个劳动力就业，政府给予一定的补助，用于租房创业。
4、保障转移农民的利益问题。我认为农民宅基地、菜园地一定要按规定给予补偿，不能搞一平二调。补偿后收归村集体所有，统一安排处置。农民原有的耕地、山林等资产在承包期内保留承包经营权，允许其依法流转。同时，在子女就学、低保制度、养老保障、合作医疗等方面与迁入地村民享受同等待遇。
5、破解农民建房难的瓶颈问题。我认为，新农村建设要把农民建房问题提上重要议事日程。凡是规划已经完成的村庄，政府要放宽建房条件，减化审批手续，允许农民按规划建房。这样有利于改善农民居住条件，实现生活富裕；有利于拉动农村投资消费需求，促进经济快速增长；有利于遏制农民违章建房，创造一个和谐的社会环境。
6、创造农村产业基地的平台问题。我认为，农村生产发展需要一二三产业联动，结合各地实际因地制宜发展生产。把培育农业龙头企业、建立农业示范基地、扶持农产品深加工、开拓农产品市场作为第一产业的主攻方向；把资源加工业、工业园区配套产品作为第二产业的重要内容；把生态旅游开发、发展“农家乐”作为第三产业的主要目标。
【调研报告】
丽水市农村劳动力素质培训现状分析与思考
市委政策研究室（市农办） 程鹰飞
实施“百万农民素质培训工程”，目的就是为了提高农民的就业竞争能力，加速农村富余劳动力向城市和二三产业转移，提高农业资源的人均占有率，促进农业更好地发展，推动农民持续增收。两年来，我市进行了积极探索，取得了一些成功的经验，也存在不足和问题。本文就此作些分析，供参考。
一、我市农村劳动力素质培训现状
2005年是我市实施“百万农民素质培训工程”的第二年。在市委、市政府的高度重视下，各级党委、政府结合本地实际，精心组织，扎实工作，培训工作取得了显著成效，全面超额完成年度各项培训任务。全年培训农村劳动力21.51万人，完成市年度计划的130.77%（完成省计划的270.76%）。其中，农业专业技能培训12.48万人，完成市年度计划的124.82%（完成省计划的580.56%）；农民转移技能培训4.49万人，完成省、市年度计划的128.5%（省、市计划相同）；务工农民岗位技能培训2.98万人，完成市年度计划的149.09%（完成省计划的159.45%）；后备劳动力培训1.56万人,完成市年度计划的164.47%（完成省计划的367.65%）。转移培训就业率达到了75.75%。总结各地的工作经验，概括起来主要是做到了“四个结合”。
（一）加强领导与落实责任相结合，完善工作机制。
加强领导是搞好培训工作的前提，落实责任是搞好培训工作的保障。市委、市政府把农民素质培训纳入了今年的市委、市政府工作目标，市委专门下发了丽委〔2005〕1文件，对今年的农民素质培训工作提出了要求。市政府把它作为政府为民办实事的十个方面实事之一，分解给相关市领导。2005年上半年，根据领导和机构变动，市里及时调整了市领导小组及办公室的组成人员。县（市、区）也根据领导和机构变动及时调整了领导和办公机构。八月份市委、市政府在云和县召开了培训转移工作现场会，各县（市、区）分管书记、县长、素质培训办公室主任参加了会议，市委副书记陈荣高，副市长肖建中分别进行了重要讲话。此次会议的召开进一步提高了各级领导对农民素质培训工作重要性的认识，进一步推进了我市农村劳动力素质培训工作。市委、市政府分管领导还多次对农村劳动力素质培训工作进行调研和检查指导。12月27日又召开了农村劳动力素质培训协调小组会议，就2005年我市农村劳动力素质培训工作进行总结，对2006年的培训工作进行研究。与此同时，市委、市政府和各县（市、区）党委、政府还把素质培训工作纳入政府目标考核体系，把培训工作落到实处。市委、市政府下发了《关于贯彻落实丽委〔2005〕1号文件的实施意见》的通知，把农民素质培训任务分解到各县（市、区）政府和部门。为了鼓励和调动各县（市、区）的工作积极性，市里专门拿出资金，对农民素质培训工作进行单独考核，评出一、二、三等奖，给予奖励。各县（市、区）也把这一工作作为政府工作的重要内容列入对乡镇的综合目标责任制考核。云和县召开乡（镇）和部门负责人会议，进行全面部署，并与乡镇负责人签订工作目标管理责任状，各乡镇又将任务分解到各行政村和驻村干部，明确了奖罚措施，确保工作任务落实。莲都区除了把素质培训纳入乡镇目标责任制考核外，还与农业局、劳动局、教育局、经贸局等部门签订目标责任制，对乡镇进行考核评比，给予一定奖励。缙云县为扎实推进农村劳动力素质培训工作，多次召开农村劳动力素质培训领导小组会议，进行专题研究，出台了《缙云县职业技能培训券管理实施办法》、《缙云县农村劳动力素质培训工程领导小组成员单位和相关部门工作职责》和《缙云县农村劳动力素质培训工作乡镇考核办法》等文件，采取了一系列措施，把培训工作落到实处。
（二）培训内容与当地实际相结合，做到“五个针对，五个突出”。
我市属欠发达地区，财政实力不强，二、三产业相对落后，山多地少，人员居住分散，农村外出劳动力多，家中妇女、老人、小孩多，但拥有生态、侨乡等自然和人文资源优势。因此，各地立足丽水实际，发挥丽水优势，劳动力素质培训工作呈现出明显的“五个针对，五个突出”的特征。
1、针对务农劳动力素质提高，突出丽水特色农业产业培育的实用技术培训。丽水地处山区，拥有丰富的自然资源和环境优势，蔬菜水果、茶叶、食用菌、林产品等产业和产品在省内外，甚至国内外都有一定的知名度，为了把这些产业规模化、基地化，做大做强，各地围绕这些产业，开展农业实用技术培训。庆元县是中国最大的食用菌生产地和销售集散地，被誉为“中国香菇城”和世界“香菇之源”。全县有2万多劳动力从事食用菌产业。为了提升这一产业，提高产品质量和市场竞争力，进一步开拓国内外市场。该县除了对农户进行面上良种和原辅材料选用、制菇场地要求、规范管理等进行系统的培训外，还聘请省、市专家对骨干农户按出口卫生标准等要求，进行香菇标准化生产技术培训。目前该县50%以上的产品出口日本、欧洲等国和地区。茶叶是松阳的支柱产业，农业部门就邀请专家对农户进行茶叶种植和制作前沿技术培训，使松阳茶叶上了一个档次，并建起了10万亩的名茶基地；同时，这些经过系统培训的种植和经营大户，以松阳茶叶市场为依托，在县外建立基地和承包经营，做大了松阳茶叶产业，促进了松阳农村经济的发展。
2、针对农村人力资源的充分利用，突出以来料加工为重点的就地就业转移培训。目前我市农村劳动力的58%从事一产，为实现农闲季节的充分就业、解决妇女劳动力的充分就业，各地突出抓了来料加工培训，发展来料加工业。目前全市有近5万人从事来料加工业。如庆元县针对农村和社区闲散妇女劳动力多的情况，以政府埋单方式邀请外地优秀经纪人、工商和法律等部门的专家对经纪人进行培训，然后由经纪人再对这些妇女进行加工技术培训。同时，政府还出台了《关于发展来料加工业的若干扶持意见》，制定了发展规划，目前该县已有1.3万多人从事来料加工业务，加工费达1400多万元。缙云、云和、松阳、遂昌等地也以政府埋单的方式开展来料加工培训，发展来料加工业。
3、针对增强农民外出开发创业能力，突出丽水传统优势产业的技能培训。我市农民历史上就有外出创业的传统，龙（泉）庆（元）景（宁）菇农、缙云的鸭农等在全国都有较大的影响，因此各地围绕提升传统优势产业，抓好农业实用技术培训。云和县聘请省农科院和本地知名专家，不间断地对各乡镇农民进行实用技术培训，并对各乡镇推荐的有5年以上实际操作经验的农民进行重点培训，经考试合格后颁发全国统一的技术职称证书和技术合格证书。同时，把这些获得证书的农民冠以“云和师傅”，极力加以宣传，把他们的信息资料制作成网页，为“云和师傅”走向全国搭建信息平台。异地开发的领域已从最初的单一的食用菌延伸到了茶叶、玩具、水电、运输等八大行业，有6000多人，足迹遍布全国25个省的135个县。
4、针对农村劳动力转移层次低的现状，突出职业技能培训。从我市已转移农村劳动力就业情况看，大多属简单的体力型劳动，劳动报酬低，转移稳定性差，而劳务市场上技工等技术含量较高的技术工人十分紧缺。为此，我市各地努力克服资金紧、设施落后等不利因素，突出抓好职业技能培训，提高培训档次。全年取得职业资格证书的人数为1.79万人，占农民转移技能培训的41.01%，比去年底提高近3个百分点。如遂昌县以 “电工、车工、钳工、焊工”四大特色工种为培训重点，着力打造 “遂昌技工”品牌。对参加电工、车工、钳工、焊工等技工类培训的农民，允许其参加再次培训，即“取得初级资格证书的，可参加中级培训；取得中级资格证书，可参加高级培训”，不受职业技能培训券1人只能享受1次的规定限制。同时，调整并提高了对“遂昌技工”品牌培训项目的政府补贴标准。由原来每人最高补贴600元，调整提高为：电工，每合格1人政府补贴700元；电焊工，每合格1人政府补贴1200元；车工，每合格1人政府补贴800元；钳工，每合格1人政府补贴700元。
5、针对丽水侨乡优势的发挥，突出以跨国就业为重点的劳务输出技能培训。青田县依托华侨优势，千方百计引导农民出国务工，全面实行国际劳务免费培训，县财政对经培训达到初级职业技能标准的每人补贴300元，属欠发达乡镇的，每人补贴400元。加强技能培训机构建设，对县职业技术学校、总工会、县劳动培训中心等培训机构的师资进行全面摸底、充实、登记和造册，鼓励社会兴办了18家英语、厨师等国际劳务技能培训机构。根据农民出国就业需求，通过定向、委托等培训形式，着力抓好基础外语、厨师和服装等国际劳务培训，发放了5889本职业技能证书，为农民出国就业奠定了坚实基础。
（三）培训模式与转移就业相结合，调动农民参与培训的积极性。
自实施农村劳动力素质培训工程以来，围绕如何有效地开展培训，促进农民转移就业，调动农民参与培训的积极性，进行了探索，摸索出了一些较为有效的培训方式方法。
1、培训券制度。遂昌、缙云县对农村劳动力素质培训实行培训券制度。他们的具体做法：由县农村劳动力素质培训办公室（劳务办）统一制作“职业技能培训券”发放到各乡镇，再由乡镇政府在组织村、社区调查摸底的基础上，将培训券发放给需要培训的农民，由农民自主选择培训内容、学习时间、培训学校。各培训机构凭培训券向县财政兑现培训经费。由于可以自主选择培训内容、培训学校，各培训机构之间为争取更多的培训券，增加了培训设施，聘请好的师资，开设适应农民需要的专业，努力提高培训质量，提高了农民参与培训的积极性。
2、政企联合。近年来，我市二三产业发展较快，由于信息不对称等多种原因企业存在招工难问题。各地以此为切入点，充分发挥政府在人员组织发动方面的优势，企业有良好的设施、师资等优势，实施政企业合作搞培训。青田县工业重镇温溪，制鞋业发展较快，他们就委托意尔康、格瑞斯等技术力量比较雄厚的企业，招收本地劳动力，实行车间授课，岗位实习，定期考核鉴定，并根据合格人数给企业支付必要的培训费。培训合格的人员，去留自由，愿意留在企业务工的，企业优先安排岗位。今年已培训387名学员，经统一考核后，384名合格人员被代培企业聘用，每月工资在1000元以上，深受企业和农民的欢迎。青田县飞鹤度假山庄以前经常招不到员工，自从设立了餐饮服务技能委培点后，已有20多位学员结业后直接留在山庄工作。企业负责人说，举办培训班不仅能创收，而且成了招收员工的最佳途径，解决了企业用工难的问题，从而形成了定点招收学员、定点培训、定点就业“一条龙”。云和县云丰乡与本县最大的玩具企业建立长期的政企合作关系，实行“五个定”的方式(定时间、定地点、定人员、定岗位、定技能)开展培训。缙云、遂昌、莲都等地也与本地企业建立了长期的政企培训就业合作关系。
3、定向培训。培训的目的是为了就业转移，为此我市各地加强了市场需求调研，围绕企业需要，进行定向培训。缙云县今年初专门组织人员，对18家不同产业的代表性企业进行员工素质情况和用工需求状况进行调查，了解到本地企业有大量的用工空间，为此，他们召集了县内100多家上规模企业负责人召开座谈会，了解企业的用工方向和标准要求，与企业商谈合作定向培训，今年为这些企业定向培训电子电工、服装车工、焊工、保安、超市管理人员、宾馆服务等人员2000多人。
4、订单培训。各县（市、区）充分利用职业高中、就业中心和社会中介机构的就业渠道开展订单培训。如松阳县与省火电公司、省送变电公司、新安江电力公司订有长期合同，是三家公司的经济协警培训基地，每年为他们培训上百名保安员。这种方式有利解决农村劳动力怕培训后就业难的后顾之忧。
5、来料加工培训。这种培训模式，培训、就业都在家门口，上可敬老下可顾小，方便群众，文化程度要求又不高，比较符合当前农村劳动力实际情况，具有很强的针对性和实用性，不失为解决当前“招生难”的一种良好方法。
由于我市的培训模式比较贴近市场、贴近农民、贴近实际，深受群众欢迎。
（四）监督管理与跟踪服务相结合，提高培训质量，促进农民就业转移。
自实施农村劳动力素质培训工程以来，各地始终把提升培训质量、优化培训效果、促进农村劳动力转移就业，作为农村劳动力素质培训工作的中心环节来抓。
1、整合各种培训资源，加强培训基地建设。按照“面向社会、公平竞争、合理布局、方便农民”的原则，各地整合教育、劳动力、经贸等部门及社会上的各种培训资源，形成了以职业学校为主，以乡村成校或其他社会办学渠道为教学培训点，以相关企业为技能培训实习依托的培训网络。同时各地还制定了考核培训机构绩效的评价标准，组织人员进行不定期的检查，达不到要求的及时取缔，考核不合格员不予发放相关证书。对培训项目实行招标，根据专业、费用、培训后就业率等条件在定点培训机构中进行招标，招标书在有关媒体上进行公布，由素质培训办公室进行评标，确定中标单位，签订有关协议，明确双方义务、责任。通过规范培训基地行为，达到提高培训质量的目的。
2、加强监督培训过程，确保培训质量。为了促进各地进一步提高培训质量，市时加大了对各地培训情况的核查力度，今年下半年（机构调整后）组织人员以电话随机抽查、到学员就业地召开座谈会、培训现场等方式向学员了解学习、就业、费用，以及学习、就业过程中有那些困难等情况，指出存在的问题，与各地共同搞好培训工作，提高培训质量。各地为了提高培训质量，力求做到训前有计划、训中有检查、训后有核查。云和县对定点培训基地不仅认真抓好每期培训班的训前计划审核，而且做到训中跟踪检查，坚持普遍督查与重点抽查相结合、公开明查与临时暗访相结合，对培训机构形成了有效的约束，有力地推动了培训质量的提升。同时，对技能培训，除了来料加工等技术含量相对较低无等级的专业外，鼓励其考取等级证书，财政按取得等级证书的人数与培训机构结算培训经费，这样就迫使培训机构注重提高培训质量。
3、创新培训服务，促进农民就业。茅临生副省长在全省“千万农村劳动力素质培训工程”工作经验交流会上指出：开展农民培训，目的就是为了提高农民的素质和技能，使农民能够“转移就业、稳定就业、提升就业”。而做好培训服务工作，是实现能够转移就业、稳定就业、提升就业的关键。我市在方面进行了积极探索，取得了一定效果和经验。如云和县组建了63个各类服务组织，其中异地联络服务机构就有49个，为外出创业农民提供维权、信息、帮助协调经营过程中的困难等服务；成立了14个县乡（镇）两级农村劳动力转移援助服务中心，为滞留在农村的老人、小孩提供帮助，以解决外出创业农民的后顾之忧；组建了一支170人的村级转移工作联络员队伍。一年来为农民解决了各种纠纷120多件次，该县领导还先后八次120多名各级领导前往河南、湖南、湖北、贵州等省市慰问外出转移开发的农民，做了大量的改善开发环境、维护合法权益的工作。遂昌县强化了培训后的服务网络建设，把工作网络向乡镇、企业延伸，形成了“政府主导、部门协作、乡镇配合、企业参与”的服务工作体系；通过乡镇建劳动保护站，加强了劳动力市场建设，举办大型劳务招聘会等方式促进农民转移。缙云县今年拿出50万元资金奖励给介绍农民就业成绩突出的中介组织。巾帼公司是坐落在青田县海口镇的一家缝纫工培训基地，每年培训缝纫工在600人以上，周边乡镇的农民都慕名而来，除了该基地与外地服装企业有良好的合作关系就业不成问题外，巾帼公司在向企业输送工人时，会代替企业和工人签订用工合同，明确企业在工人上班一个月后，将工人全年工资总额的70%打入巾帼公司的工人专用账户，由巾帼公司代发，合同还规定了用工企业和缝纫工之间的权利和义务，确保劳资双方的权益。农民缝纫工认为，通过巾帼公司介绍出去打工，在工资上有保障，他们也放心。
在肯定成绩的同时，素质培训过程中的一些问题也应引起我们的重视。培训档次还较低；培训资源有待进一步整合；宣传工作还有待于进一步加强；培训的基础工作有待进一步规范。
二、加强我市农村劳动力素质培训工作的建议
1、突出培训重点。一是要围绕发展特色农业产业抓好实用技术培训。以农村合作社社员、经营大户为重点，加大标准化和新技术推广培训力度。二是围绕异地开发，开展创业能力提高培训。进行农业异地开发是我市的传统，也是丽水的优势，加大对经营户进行法律、法规政策和实用技能提高的培训。三是围绕就地就业开展技能培训。加强与当地企业的联系，加强合作力度，根据企业需要有针对性地开展培训。针对农村妇女多、外出难的问题，开展来料加工培训，使农村人力资源得以充分利用。四是围绕特色劳务输出，开展有针对性的转移技能培训，如出国务工培训，工业园区用工培训等。
2、调整培训结构。12月1日省政府在诸暨市召开全省“千万农村劳动力素质培训工程”工作经验交流会。茅临生副省长在会议上指出：当前的重点仍然要放在主攻农民转移就业技能培训上，把促进农村富余劳动力转移就业作为培训工作的主要目标。从这两年培训情况看，我市农业实用技术培训比重偏高，尤其是一些一两个小时的一事一训、以会代训，时间短、技术含量不高的培训占了很大的比例，长期以往将不利于我市农村富余劳动力的转移。因此，从2006年开始要调整培训结构，提高转移技能培训的比重，由2005年占全部培训计划的21%，提高到占40%。同时，要进一步规范农业专业技能培训的标准，提高培训质量，重点加强对农村种养业专业户、农民专业合作社社员、农业企业经营管理人员、农产品贩销大户、农村经纪人等农村实用人才的培训，努力培养和造就一批有文化、懂技术、善经营、会管理的专业农民
3、强化培训措施。一是加强职业资格等级证书培训。加大对获取职业资格等级证书农民的补助力度，降低考级费用，强化考级服务，鼓励和引导更多的农民参加职业技能鉴定。二是加强培训基地建设。组织认定一批市级培训基地，对认定的市级培训基地，整合投入资源，进一步改善硬件设施，提高培训档次。三是创培训品牌。从丽水实际出发，提高农业专业技术培训的层次，打造农业实用技术品牌，按照农业产业分类，制定标准，达到要求发给专业证书，如食用菌专业证书、缙云养鸭专业证书等；以市级培训基地为依托，着力打造丽水技工品牌。四是加大宣传力度。宣传交流县（市、区）的工作经验，以便相互借鉴提高；报道一批经培训致富的农民典型，以此吸引农民参加培训的积极性；报道一批办得好的培训示范基地，以调动培训基础的积极性；宣传农村劳动力素质培训的有关政策，让农民了解、理解培训政策，提高政策的透明度，营造良好的氛围；扩大宣传面，在省级和中央级的报刊、电视等媒体上发表介绍“丽水品牌”和培训工作的报道。五是理顺工作机制。六加大培训投入。各县（市、区）财政投入要逐年增加，对培训所需的工作经费要给予保障。
欠发达地区康庄工程与下山移民工程
有机结合政策研究
丽水市农办调研组
康庄工程与下山移民工程（下称“两项工程”）是浙江省委、省政府为解决我省高山偏远地区农民的脱贫致富奔小康问题而实施的重大工程，也是我省实施“五大百亿”工程的具体化措施，是深受广大人民群众拥护的“富民工程、民心工程、德政工程”。“两项工程”的相继实施，为丽水市统筹城乡发展，缩小城乡差距，加快广大农村小康进程起到了巨大的推动作用。在新的发展条件和新的发展要求下，如何进一步认真实施好这两项工程，尤其是作好这两项工程相结合的文章，对进一步优化资源配置，促进经济社会跨越发展具有十分重要的意义。本文通过大量调查研究，旨在对康庄工程与下山移民工程如何有机相结合问题提出一些政策建议，供领导和相关部门参考。
一、“两项工程”的实施情况
1、康庄工程实施情况。多年来，由于受财力所限，丽水部分山区农民“出行难”问题未能及时得到很好解决。截至2003年，全市未通等级公路的乡还有6个，占全省55%；只通简易公路、未通等级公路的行政村达1878个，占行政村总数的51.2%；此外还有284个行政村连简易公路都未修通，农民出行难问题十分突出。为此，市委、市政府高度重视康庄工程建设，各级党委、政府将乡村康庄工程建设摆到优先的位置来抓，各县（市、区），乃至有关乡（镇）均相继成立了以政府主要或分管领导挂帅、有关部门参加的强有力的领导小组，设置专门的乡村康庄工程办公室，并制定相关政策和运作机制，使康庄工程得以顺利实施。
据统计，2004年我市完成康庄工程通乡公路路面改造582.5公里,完成目标任务的194%；通村公路路基改造完成1237.18公里，完成目标任务的154.6%；通村公路路面改造完成941.8公里，完成目标任务的100.6%。2005年我市共实施29个通乡公路项目，共计里程620.54公里，其中路基86.14公里，路面534.4公里，总投资25700.3万元。截止2005年6月底，29个项目已全部开工，全市路基、路面形象进度已完成38.3%。自乡村康庄工程实施以来，我市农村经济社会得到快速发展，山区农民收入有了新的增长点。一是乡村交通明显好转，新增通达行政村551个，新增路面硬化行政村622个，通村公路的等级化率提高了11.2%，硬化率提高了13.8%，使乡村公路的等级水平有了明显的提高，山区农村的交通条件得到了明显的改善。二是乡村康庄工程的实施促进了农民群众的增收，改善了农民群众的生活。村村通公路建设和村道硬化工程的实施，从数量和质量上全面改变了我市公路的落后状况，加强了城乡沟通，搞活了农产品流通。大货车直接开到了村民家门口，农产品好卖了，价格也上涨了。据庆元县农办统计，通过康庄工程建设，全县生猪养殖户的收入增加了2000多万元；去年高山茶、反季节蔬菜的种植面积比上年增加3200亩；毛竹每担收购价增加了4至5元。而且，公路修通后还引来了几十家外来投资企业，投资总额上千万元。三是乡村康庄工程的实施改善了农村交通基础设施，加快了农村城镇化的进程。长期以来，我市交通基础设施状况严重滞后全省平均水平，乡村康庄工程的实施，促进了我市农村交通的跨越式发展，推进了城乡一体化建设。四是乡村康庄工程的实施提高了党和政府的威信，密切了党群干群关系。农民群众把乡村康庄工程看作是党和政府造福农民的“德政工程”，是自己脱贫致富“千年等一回”的难得机遇。庆元县龙溪乡大毛坪村在2004年12月23日康庄工程第一期竣工验收时自编一首民歌：“千年机会等一回，康庄工程立了项。春雷一声震天响，毛坪公路多宽敞。脱贫致富奔小康，感谢政府感谢党。”
2、下山脱贫工程概况。丽水地处浙西南山区，地形复杂，人多地少，长期以来，由于受历史和自然因素的制约，到2003年底，我市仍有146041户，489825人居住在500米以上的高山深山区；农民人均年纯收入1000元以下有31167户、77745人，1000 －1500元的有72933户、227817人，10%的地方一方水土养不了一方人，农业开发成本高，投资收益率低，农民收入增长缓慢。
从八十年代中期开始，我市的下山移民工作随着农村改革的不断深入和农村劳动力转移步伐的加快而从小到大逐步加快，经历了一个从就近沿路迁移向中心村、中心镇、县城集聚的过程。目前，下山脱贫已成为贫困山区农民脱贫致富奔小康的有效途径之一。在实施下山移民的进程中，各级始终坚持“政府引导、农民自愿”的原则，制定下山移民的优惠政策，把生存自然条件恶劣的山区农民作为下山移民的重点对象，根据下山移民的愿望和选择，采取就近设点，在中心村、中心镇、县城设立扶贫小区或农民新村等形式来满足不同层次下山农民迁移的需求。几年来，我市下山移民工作在省、市、县各级政府和有关部门社会各界的大力支持下取得了很大的进展。据统计，到2004年底，全市共建扶贫水区132个，实施下山移民3万多户，10万多人。2005年全市计划设立扶贫小区51个，移民点51个，全年实施下山移民6060户，23528人，投入资金41124万元。
从实施下山移民的变化看，可以概括为“山上五百年，山下三五年”。如云和县全面实施“小县大城”战略，在县城设立农民新村，被抽查的149户593人下迁农户，在2002年虽然大部分时间还化在建房上，但通过务工经商，当年人均纯收入就达到3227元，比进城前年人均纯收入2323元，增加了904元。下山移民既增加了收入，更新了观念，而且改变了整个人生，变农民为市民，泥腿子住进了洋楼，农民变成了产业工人。实践证明，下山移民是山区农民从根本上摆脱贫困，走向富裕的一条捷径，也是山区建设现代农业的必然要求。
二、“两项工程”目前的主要政策和遇到的主要问题
（一）主要政策
1、为贯彻落实“康庄工程建设”，2003年9月，丽水市政府制定了《关于丽水市乡村康庄工程实施意见》，按照“依靠政府、发动群众、科学规划、规范管理、因地制宜、分类指导、尽力而为、加快发展”的原则，计划用三年时间全面完成通乡公路等级化、路面硬化。新建通6个乡镇的等级公路198.5公里，改造通94个乡镇的公路路面1513公里，使全市通乡镇等级公路的通乡率达到100%，硬化率达到100%。
制定了以下主要政策：（1）通乡、通村公路资金筹措途径，省扶持一部分，县财政支持一点，村民自筹一部分。省的补助标准为通乡公路新（改）建路基省补助25万元/公里，路面硬化18万元／公里。通村公路的补助标准，青田、云和、景宁县通村公路路基改造省以上补助12万元/公里，路面铺装12万元/公里；其它县（市、区）通村公路路基改造省以上补助10万元/公里，路面铺装10万元/公里。各县（市、区）除省以上补助外，每年安排不少于500万元的资金用于乡村康庄工程建设，其余由村民自筹解决。（2）各县(市、区)政府要根据新农村的规划，做好农村公路的规划。在制定规划、计划中，要坚持集约优化合理配置的原则，要与小城镇建设相结合，与实施“百村示范、千村整治”工程相结合，与易地脱贫和人口梯度转移相结合，与农村工业经济和农业结构调整相结合，与土地资源和旅游开发相结合。（3）农村公路建设由各行政村自行调剂用地，占用林地由各村自行调剂。
2、下山移民工程是以地方为主实施，由于牵涉面广、难度大，标准难统一，且各地扶持财力能力不同，因此，丽水市下山移民政策主要以各县（市、区）为主制定。目前除省扶贫办制定的对整村搬迁下山移民补助人均3000元指标外，我市各地的主要政策有：（1）下山移民对象是自愿向行政村所在地、乡政府所在地、建制镇、县城迁移的居住在高山、深山交通条件差、发展潜力有限的山区农民。（2）下山移民安置方式采取集中安置和分散安置相结合的方式。凡进入下山移民小区（点）的，实行集中安置，其它实行分散安置。列为下山移民重点区的村(或自然村)，今后原则上不在原村址安排宅基地建房和拆建盖房；一般不再安排道路、供电、供水、通讯、广播、电视、卫生、学校等公共设施建设项目补助。交通部门要结合康庄工程建设，加大扶持力度，协助下山移民小区做好道路、桥梁的设计、测量等工作。电力、广电、电信等部门要及时做好下山移民小区的施工用电和生产生活用电，广播、有线电视的安装工作，以及通邮通讯工作。（3）凡经批准的下山移民小区用地由政府统一征用、统一报批、优惠出让。建房用地由实施主体(业主)与有关部门商定土地优惠出让价(成本价)。分散安置的下山移民建房用地，在符合土地利用总体规划和村镇建设总体规划的前提下，由下山移民户及所在村、乡镇与接收地的村、乡镇协调解决，并签订协议。下山移民新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必须拆除，新居建成后一年内退宅还耕、还林，新增耕地林地归原居住地农村集体经济组织所有。（4）下山移民小区建房税费按标准减半收取。进入县级下山移民小区的移民户给予一定资金补助。进入乡镇下山移民小区（点）的移民户，其补助政策由项目实施单位制定。（5）下山移民户及子女预防保健、看病等方面享受当地村民、居民同等待遇。县劳动力培训中心要将下山移民户的培训纳入年度劳动力培训。
（二）存在的主要问题
1、高远山村造路工程量大价高。我市是经济欠发达地区，大多数县（市、区）财政困难，高山农民大都属扶贫对象，捐资能力差，有的村筹措的建路资金还应付不了房屋拆迁的经济补偿，资金缺口大。同时，我市乡村康庄工程任务又是全省最繁重的，无论是实施的项目还是里程都是全省最多和最长的。另外，由于丽水地理环境复杂，山高、谷深、坡陡，许多地方地质条件很差，工程量相当大，造价非常高，尤其是随着康庄工程的推进，越是到后的工程施工的难度越大。据交通部门测算，我市农村所有的行政村都通省准四级以上标准的等级公路，则需建设14082.14公里，至2004年底，我市只建成6482.48公里。如按要求2005-2006两年时间里完成5487.34公里等级公路的建设任务，各县（市、区）平均要完成438公里，难度非常大。
2、政策处理和工程管理难度大。在通村公路实施进程中，难免会遇到其他村管辖范围的农田调用、林地补偿、捐资建路、民房拆迁等问题，这些问题的政策处理的协调和落实难度相当大，稍微处理不慎，就会影响通村公路项目的顺利实施。同时，乡村康庄工程建设点多面广、项目分散，单个项目规模小，建设周期短，管理人员专业化程度低，加上正规施工队伍严重缺乏，中标施工单位小而杂，造成管理难度大，质量不容易控制。
3、下山移民建设资金投入匮乏。造成资金不足有多方面原因。一是农民自身经济实力有限。从山上搬迁到山下，要重建家园必须投入一定的资金。而高山农民长期生活在边、远、高山区，自然条件恶劣，经济收入低，资本原始积累很少，下山之后购地建房需要一大笔资金，对他们来说是一个沉重的负担。虽然许多农民下山脱贫的愿望强烈，但是由于自身财力所限，下山步履维艰。据测算，丽水山区农民下山脱贫的动迁费（按建新居计）人均需约1.7万元左右，一户“下山”将耗资7－10万元之巨，这使得许多地方的农民不得不蜷居“山中”继续苦熬。二是地方配套资金不足。引导农民下山脱贫，就要为农民提供基本的基础设施条件，因此地方政府前期要投入一定的资金用于下山脱贫小区的规划、配套工程建设。由于乡镇财政非常拮据，难以在下山脱贫点建设方面投入大量的资金，从而造成下山脱贫小区规划和配套基础设施建设严重滞后，制约了下山脱贫工作的开展。三是各部门的有限扶持资金不能形成合力。如交通、电信、电力、广播电视等部门都是条条分割，虽然都有专项的扶贫资金，但这些资金都要专款专用，难以捆绑起来投入到下山脱贫小区的建设中去。
4、部分偏远山村修建的积极性不高。近几年来，我市山区特别是长期居住在高山偏远山村的年青人外出打工的越来越多，留下来的大都是孤寡老人。据我们调查，一些自然村平时在家的就是十几个老人。一方面实施康庄工程需要当地村民投入大量的劳动力，这使部分山村的康庄工程因缺少义务工而无法实施。另一方面，外出务工的青壮年农民其观念受到现代文明的熏陶，大都不愿意再回到贫困山村生活，要他们把辛辛苦苦挣来的钱投入到康庄工程建设中，许多人是不太愿意捐款的。因此，对一些“空心村”来说，虽然各地政府计划为他们修路，但真正要实施起来难度很大。
三、“两项工程”相结合的资金概算
根据丽水市2004年康庄工程实施情况统计，全市共完成路基路面里程为2343.7公里，总投入54480.7万元，经过的村有500多个，受益人口184075人，每公里投入约为23.25万元，每村受益资金平均约100万元，人均受益资金约为3000元。如果把人均3000元的康庄工程资金转移用于下山移民小区的基础设施建设费用，将使每户受益1万多元，约占下山移民户投资的六分之一左右（根据2005年全市实施下山移民计划，全年有6060户，23528人下山脱贫，投入资金需41124万元，户均投入约6.8万元，人均投入约1.7万元）。如再加上县乡政府的配套资金以及各种优惠减免政策，下山农民将得到更多的实惠，这笔资金对山区贫困农民来说是一笔巨款扶持。
另据市交通局提供资料分析，2006—2010年全市农村公路建设通村公路总里程10394公里，通行政村806个，需投资23亿，平均每个通村投资约286万，其中康庄工程计划实施公路里程为5342公里，约占通村公路里程的一半，估算投资需12亿。根据丽水市2006—2010年下山移民规划，共搬迁高山偏远行政村112个，通村公路初步测算约需直接投资3—5亿元，如再加上通自然村和义务投工，这些高山偏远山村通村公路投资高达7—8亿元。如果把康庄工程与下山移民工程结合起来，既可以大大改善下山移民的生产生活条件，而且政府也可以大幅度减少投资，是一件一举两得的好政策。
四、建议
1、科学规划，分步实施。一是全面开展调查摸底工作。对因居住环境恶劣、地质灾害，以及生态、源头水系保护等原因，需要搬迁的农村人口进行全面调查摸底，为实施康庄工程与下山村民工程相结合打好基础。二是在调查研究的基础上，抓紧制定短、中期相衔接的康庄工程与下山脱贫实施规划。在制定规划时，注意与城市总体规划、村镇规划相衔接。三是要合理布局下山脱贫点，更好地去配置农民下山脱贫带来的人口、劳力、资金、生产技能等生产要素和资源，实现资源的优化集约配置。下山脱贫点要与推进城镇化建设紧密结合在一起，引导农民向中心镇、中心村或交通、运输、通讯、信息、市场等便利的地方迁移，以便下山带来的各种要素资源能得到最佳配置，这样既可减少政府在基础设施方面的投入，又有利于农民在同样的投入下更快地走上脱贫致富的道路。四是要根据“分步实施、梯度推进”的原则，按照规划，有组织、有步骤的定向、定量、有序地实施康庄工程与下山村民工程。下山移民小区、移民点建设村（即吸收接纳下山移民的村）可优先安排康庄工程项目。
2、整合资源，形成合力。康庄工程和下山脱贫工程是系统工程，也是需要整个社会共同关心和支持的民心工程，涉及许多部门，需要各部门的通力合作。因此，各职能部门要真正树立起全心全意为农民服务的观念，认真履行各自的职责，努力形成合力，真正帮助农民解决实际问题。康庄工程转移扶持资金重点支持移民小区、移民点公共交通建设，由交通部门主要负责下山移民小区、移民点道路建设，实行专款专用。努力将“两项工程”与百村示范千村整治、土地综合治理、水利工程建设、旅游资源开发、建设生态示范区、工业经济发展、农村结构调整等工程有机结合。按照“谁家孩子谁家抱走”和“零费用”的原则，积极争取国土、林业、公安、水利、环保、财政等部门对“两项工程”建设给予的优惠政策，进一步简化有关办事程序，优化施工环境，推动工程实施。探索建立“两项工程”资金投入的多元投入新机制。根据实际情况可以采取“六个一点”的办法，即财政多安排一点、乡镇多挤一点、部门多帮一点、上级多争取一点、社会资金适当投入一点、农民自己想办法投入一点，想方设法筹集基础设施建设资金。有关职能部门要互通信息，加强沟通，积极探索集中捆绑使用各方面扶持资金的新机制，以提高资金的使用效益。政府在具体操作的方式上要进行改革与创新，尽可能消除一些政策上与体制上的障碍，以保证合力的形成。
3、规范管理，加强监督。工程管理要自始至终力求严格规范，从项目的立项、设计、招投标、施工、监理、档案资料等都按工程严格规范。建立县、乡、村、社会质量监督梯次，把好质量关。使康庄工程和下山村民工程建设进一步程序化、规范化和标准化。一要全面加强管理。以乡（镇）政府为责任主体，以交通部门为行业管理，实行业主负责制、招投标制、工程监理制和合同管理制，确保工程建设组织实施科学规范、有序。二要切实强化资金管理。严禁截留、挤占、挪用和超范围使用项目资金。交通部专项资金、国债资金和省补助资金只能用于工程直接费的支付，任何单位和个人不能从中提取移用。三要发挥示范作用。要确定和实施一批示范项目，发挥以点带面的示范效应和带动作用。四是进一步加强廉政建设。要建立健全相应的廉政机制，要强化干部职工的廉政教育，要完善廉政制度，以制度管人，对招投标和资金拨付要严格执行有关规定，不能个别人员说了算，坚决杜绝暗箱操作。把乡村康庄工程和下山移民工程建设成“放心工程”。
课题负责人：蒋世懿
执 笔：吕 安
库区农民异地脱贫的经验和对策研究
遂昌县农村工作办公室
遂昌县地处浙西南山区，位于钱、瓯两江上游，县域面积2539平方公里，山多田少，耕地仅15.6万亩，全县辖9镇11乡389个行政村，总人口22.5万，农民人均收入3032元，只有全省平均的56%。由于自然和历史等原因,我县乌溪江库区群众的生产条件差，生活比较困难,2004年初省委、省政府决定实施乌溪江库区困难群众异地脱贫工程，解决库区困难群众生活问题,实现与全省同步提前基本实现现代化。乌溪江库区涉及我县湖山、金竹、蔡源、焦滩4个乡镇，75个村、256个自然村、3.5万人。在省委、省政府和省财政厅、扶贫办等部门的关心支持下，省政府于2004年7日30日正式批复我县实施“乌溪江库区困难群众异地脱贫工程”。根据总体规划2004-2007年乌溪江库区实现6000困难群众异地脱贫，主要安置地点为云峰、湖山、大柘永安、石练、县城叶坦等小区。通过上下共同努力，2004年度项目总投资为6984万元，其中省、县财政投入2092万元，农民自筹投入4892万元。通过一年的实施新建异地脱贫小区4个，总用地面结84534平方米。385户建连立式住宅,148户购买经济适用房，共安置2366人。2005年安置365户，1852人。
一、主要做法与经验
1、领导重视，宣传发动到位
实施“乌溪江库区困难群众异地脱贫工程”时，坚持以人为本，结合当地实际，加强领导，强化宣传，注重引导，做好服务，积极为异地脱贫群众排忧解难。县委、县政府成立了以县长为组长，县委副书记和县委常委副县长为副组长的“遂昌县乌溪江库区困难群众下山脱贫工作领导小组”，下设办公室，抽调6名专职干部负责该工程的协调和组织实施。按照倒计时管理办法，对各乡镇、部门的工作任务进行分解，要求各有关部门和乡镇做到“事有专管之人、人有专管之责、时有限定之期”，精心组织，周密安排，把这项工作按计划、有步骤抓紧、抓实、抓好。县委、县政府督查室、效能办和下山脱贫办采取实地督查、跟踪督查、督查调研相结合的方法，实行每周督查，及时通报各相关部门和乡镇完成每个阶段工作任务的情况，提高工作效率。
县委、县政府始终把异地脱贫工作列为“十件实事”之一，与各有关乡镇签订了责任状，做到一把手亲自抓，分管领导具体抓。县委、县政府主要领导多次深入调研，现场办公解决实际问题，强调各单位、部门、乡镇要进一步统一思想，明确异地脱贫工作的重要性，增强责任感和使命感，要带着对困难群众深厚的感情去抓好落实。在宣传发动时，采取县、乡（镇）联动，部门配合，运用各种舆论工具和新闻媒体，把实施“异地脱贫工程”政策宣传到每家每户。对异地脱贫工作动态、进度等有关信息，利用《遂昌农业农村工作》、《小康建设》、《农技110》等信息专刊定期和不定期予以发布。同时，举办乡镇领导、工作人员业务培训班，让乡镇干部学透政策，走村到户面对面进行宣传发动。通过这些有针对性的宣传，使广大群众体会到党和政府为他们解决困难谋发展的良苦用心，充分认识到了异地脱贫的好处，消除了思想顾虑，提高了移出来的积极性和主动性。
2、政策优惠，扶持力度大
异地脱贫政策的好差是引导农民异地迁移的关键，县委、县政府在广泛深入调查研究的基础上，大胆探索，反复征求意见，制订和落实了让库区农民“移下来，富起来”的一系列扶持政策，主要体现在以下几个方面:
(1)统筹补助资金,改“暗补”为“明补”
政府对异地脱贫户补助资金的多少，是农民最关注。我县在实施“异地脱贫工程”时，统筹资金，县政府每年安排一定的资金进行配套，设立专户，确保异地脱贫工程的顺利实施。在资金补助方式上，改变了过去补助小区基础设施建设（暗补）的方式，将补助资金直接补给农户（明补）。农户建房用地通过政府出让取得，土地出让金用于小区基础设施建设。
(2)划分优惠区，加快农民异地脱贫步伐
为了加快库区困难群众异地脱贫步伐，将不通机耕路、不通电等交通条件差、发展潜力有限的自然村，以及海拔高、人口少的自然村和规划整村搬迁的自然村，划为异地脱贫“优惠区”，提高优惠区异地脱贫的经济补助标准（增加30%）。同时，为了减少政府重复性投资，划入优惠区的自然村原则上不在原村址安排宅基地建房和原拆原建盖房，一般不再安排道路、供电、供水、通讯、广播、电视、卫生、学校等公共设施建设项目补助，对划入“优惠区”的自然村实行萎缩性管理。
(3)优惠税费，减轻异地脱贫农户经济负担
农民异地脱贫需要建房和发展产业，这就涉及到有关部门的费税收取，县委、县政府要求各有关部门处处要为异地脱贫户着想，涉及相关规费和税金能免则免，能减则减，切实减轻异地脱贫户的经济负担。经测算各有关部门共有12项进行了优惠或减免，人均达6000元左右。异地脱贫户经商、新办企业还可享受有关费税减免政策。
(4)重奖整村搬迁，加强人口集聚
为了达到高山深山整村搬迁的目的，出台重奖政策，整村搬迁的异地脱贫户，除享受规定的经济补助外，在规定的期限内实现整村搬迁，每人重奖3000元，发挥经济扛杆的调节作用，激励农户自发搬迁。据统计，目前已有8个自然村实现了整村搬迁。这项政策对实施“千村示范、万村整治”工程，加强人口集聚起到推动作用。
(5)强化技能培训，提高下山移民自身素质
异地脱贫不仅要搬得出，而且要稳得住，并且逐步能致富，突出发展的可持续性，实行困难群众政府买单的优先培训制度。从2004年开始，我县开始实施“十万农民素质培训工程”，成立了职业技能培训组、实用技术培训组、引导性培训组和已转移民工培训组四个组，分别由相关部门牵头负责，政府出资补助，组织广大农民进行技能培训。通过职业技能培训，提高自身素质，学到一技之长，扩大了就业机会。在省财政厅、扶贫办的帮助下，引进红叶石楠苗木种植项目，库区四乡镇于浙江森禾苗木公司签订种植合同，发动异地脱贫户108户，订购苗木123万株（折220亩），9月下旬开始种植。8月18日在湖山乡举办了来料加工经纪人培训班，引进来料加工业，为异地脱贫剩余劳力提供就业门路。
3、规划合理，精打细算建设
异地脱贫小区选址结合城镇化建设，引导异地脱贫户向城镇集聚。坚持“依镇、依城建区”的原则，将安置小区选择在人口比较集中、有较好产业基础的县城及重点乡镇。小区规划坚持“以人为本，尊重生活；引领当代，主创未来；创造环境，提升价值”的原则及设计理念。空间布局疏密有致，体现自然的阴阳气息；合理功能分区、流畅交通网络和空间渗透手法融和在一起；建筑体采用连立式小住宅结合的排屋，建筑占地面积在75—105平方米范围内，小区内的绿化、消防、环卫等综合配套公共设施齐全。
异地脱贫小区实行市场化供地。先由小区所在地的乡镇政府作为业主，异地脱贫专户筹集垫付资金征用土地，以公开招投标形式建设公共设施，然后将各小区有一定商业价值的一线土地面向已取得异地脱贫资格的库区群众公开拍卖，二线土地实行挂牌，按“土地综合成本价”出让，使异地脱贫小区供地既公平合理，又使不同经济条件的异地脱贫户各取所需，充分发挥了土地的使用效益。小区土地出让金剥离有关税费后全部用于小区基础设施建设。小区配套的基础设施项目，通过设计，中介预算，财政审核，公开招投标承包建设。
4、措施得力，确保工程质量和安全
为了抓好脱贫小区建设质量，确保施工安全，制定了《异地脱贫小区规划建设管理实施办法》和《农户建房质量须知》、《农户建房安全须知》。与农户签订了《质量安全生产目标管理责任书》，各小区成立建设管理小组，负责小区建设质量、安全等管理工作，聘请小区建设项目监理和农户建房监理，发现问题书面通知农户整改，并建立农户建房质量和安全台帐，加强小区建设质量监督和安全管理。
5、资金到位，规范使用和管理
根据预算，2004年度项目计划筹集资金6984万元，其中省、县财政投入2092万元；农民自筹投入4892万元。
异地脱贫补助资金和小区建设资金设立专户，实行专户核算，专款专用，并纳入扶贫资金管理。在使用及管理上严格按照《浙江省扶贫资金管理办法》和《遂昌县乌溪江库区困难群众异地脱贫工程资金管理办法》的要求认真审核，实行报账制结算，不定期的进行检查或执法监察，加强了异地脱贫资金使用和监督力度，防止了资金被挤占和挪用现象出现。
二、存在的问题
1、生产资金短缺，就业难度大
新迁移民不少是负债搬迁，家庭经济负担重，自身的文化程度低，劳动技能有限，特别是长期从事农业生产的年龄较大的劳动力，加之迁入地又没有土地等基本的生产资料作保障，没有固定的生活来源，创业又缺乏资金，面临的就业压力很大。
2、移民新区缺乏有效的管理办法
库区移民移入妙高小区的，户籍迁入妙高社区管理，移入其他四个小区，其户籍仍保留在原居住地，在迁入地办理临时户口。这就容易造成原住地“有户无人”管不着、现居住地“有人无户”管不起的“两不管”现象，给一些工作比如户籍管理、计划生育、民主选举、征兵、子女入学、农村统计等带来诸多管理不便，也给移民增加麻烦和负担。
3、承包土地使人牵肠挂肚
我国现有的农村土地制度是不完善的、残缺的。按照现行的法律、法规，农村土地（以下简称农地）所有权是村、队集体，农民有权依法承包由本集体经济组织发包的农地，农民对农地只有使用权，没有所有权和处置权。虽然《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，在承包期内，承包方全家迁往小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许依法进行土地承包经营权流转。但多数农民对“责任田、责任山”还是十分“牵肠挂肚”。包来无效益，丢掉又可惜。特别是移民户承包的深山或偏远不便管理的农田，流转难出现抛慌。
三、对策
1、加快产业发展、提供就业支撑
实施移民工程，“移下来”只是个起点，“富起来”才是目的。要让库区脱贫移民“移得下、稳得住、富得起”，就必须千方百计地拓展移民就业门路，加固库区脱贫移民的产业支撑。一是积极培育支柱产业，抓好结构调整。移民人口安置较集中的地区，要大力发展密集型的产业。在工业开发区设立扶贫工业小区，采取一系列优惠政策，扶持发展乡镇工业。二是积极发展来料加工业。来料加工业是“两只手”的工业，是没有围墙的工厂，不需要大的资本投入，可以不离乡离土而有效解决山区农民的隐性失业问题，特别是可以让年纪较大的或没有一技之长的人也能实现就业。目前，我县来料加工业还处于萌芽状态，应制定相应政策，加快培育来料加工经纪人队伍，有条件的移民新村可大力发展来料加工点，有效增加群众收入。三是着力发展特色产业。除了鼓励和扶持发展我县已有的茶叶、竹业、菊米、杂交稻制种等特色农业产业外，重点围绕我县生态特色，充分挖掘旅游潜力和农民搬迁后旧村的生态资源，着力打造绿色生态旅游产品，发展生态旅游业。以生态县建设为契机，引导山林承包关系向大户流转，进一步完善生态公益林建设补偿机制，鼓励迁移农民返乡开发经济林和封山育林，兴建山上“绿色银行”。
2、进一步强化技能培训力度、积极引导劳务输出
结合我县开展的“十万农民素质培训”工程，对移民劳动力的技能培训实行优先政策支持，在免费培训的基础上进一步提供适当的伙食、住宿、交通、误工等费用的补助，增强移民参训积极性。在培训内容上要重点抓好职业资格证书培训和定向培训，帮助移民掌握一至两面门技能或实用生产技术，坚持与企业、劳动力市场挂钩，签订定向培训合同。通过职业技能培训，提高自身素质，转变就业观念，改变传统的种养方式，不断提高市场适应能力和就业技能，学到一技之长，扩大就业机会。
政府在组织劳务输出当中，应更加重视劳务需求的信息收集和发布，加强与劳务输入地政府、企业之间的勾通和联系，优先为移民外出打工、创业提供必要的扶持。同时要帮助外出务工人员解决诸如家属就医、子女就学等一些实际困难，解除他们的后顾之忧。
3、整合资源加大政策、资金、项目扶持力度
我县移民大多数并没有实现农民身份的彻底转变，仍然从事着传统农业，所获有限，经济基础较为薄弱，发展较为困难。而我县的工业经济又不是很发达，以工补农财力不足。必须多渠道争取国家、省扶贫开发项目，加大争取对口支援的力度，依靠项目带动移民地区经济发展；建设移民金融信贷支持体系，为移民发展经济提供必要的信贷扶持；设立移民扶助基金，由政府支持、社会捐助筹集，专项用于扶持移民困难群众生产建设；建立部门挂钩帮扶责任制。各挂钩单位要制定帮扶计划，有明确的目标和具体的措施，单位主要领导亲自抓，并确定专人负责，认真履行；组织重点企业与移民村开展一帮一扶贫结对活动，动员企业帮助移民群众支持新村建设和发展生产，为移民群众解决具体困难。同时，制定相应政策鼓励工商企业优先录用迁移农民工。如凡招用移民劳动力的企业，可在一定年限内，这些劳动力的保费企业负担部分按一定的比例由县财政补贴；企业招收移民劳动力在一定数量以上的，政府给予适当奖励等。
4、加强改革和创新农村土地流转机制
赋予农民对于“责任田”的完全财产权或准完全财产权，让农民可以返租、倒包、转包、租赁土地，可以用土地投资入股或进行股份合作，也可以把“责任田”存入“土地银行”。不管采用何种形式，只要有利于土地的规模经营，有利于提高土地利用率和土地生产力，有利于增加农民收入，都要给予肯定。只有这样，才能让库区移民冲出“田埂包围圈”，不必再为“责任田”牵肠挂肚，农村土地流转机制才能在农村得到真正的落实。
5、加强基础设施建设、改善居住环境
要注重适度调整收入分配格局，增加财政转移支付，加大对移民新区公共设施、义务教育、基本医疗、文化生活等公共事业的专项资金支持。集中有限财力，重点搞好移民新区水、电、路、通信和有线电视等基础设施建设，完善配套功能。政府各职能部门要积极为移民新区建设提供各项服务，努力改善其生产条件和农民生活环境。
6、强化管理，建设平安和谐的移民新区
移民管理，特别对于那些整村搬迁、集中无土地安置的移民新区，如何实施有效管理将是今后面临的一大难题。要积极创新移民户籍管理体制，切实执行居住地统一管理制，探索移民区社区化管理新模式。鉴于移民户籍管理体制的改革将牵涉到移民在原住地土地承包关系的变化等一系列复杂问题，由于目前尚无完备的政策和成功的经验可遵循，为此，建议政府相关部门做出可操作方案并加以实施。
同时，要按照属地管理原则，强化社会治安综合治理，加强人口管理和计生工作，扎扎实实做好移民稳定工作。要积极采取措施，创新管理机制，通过增收促稳定、宣传教育促稳定、政策落实促稳定、畅通渠道促稳定，努力把移民中的不稳定因素解决在基层，解决在萌芽状态，创造一个良好的移民新居软环境。
【专家观点】
推进社会主义新农村建设
陈 锡 文
●推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，是如期实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求，也是我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。
●推进社会主义新农村建设，既要充分调动广大农民的积极性，也要切实贯彻好“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。
●推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，激发农村自身活力，在国家政策的扶持下，大力发展农村生产力，加快改善农村的生产生活条件和整体面貌，促进农村经济社会全面进步。
全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村。正是从这一实际国情出发，党的十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称《建议》），从社会主义现代化建设的全局出发，明确提出了继续把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设的要求。
推进社会主义新农村建设是适应我国经济社会发展新阶段提出的必然要求
建设社会主义新农村的目标，曾多次出现在党的文件中。十六届五中全会《建议》再次提出建设社会主义新农村这个目标和要求，有着鲜明的时代特征。
（一）改变农村经济社会发展明显滞后的局面，是全面建设小康社会过程中最艰巨的任务
近年来，我国工业化、城镇化步伐加快，国民经济持续较快增长，但城乡之间的发展差距却有继续扩大之势。农业、农村经济的发展在这样的新背景下出现了不少新问题，突出反映在粮食生产滑坡和农民增收困难上。城乡居民收入差距进一步扩大。
针对这种情况，党中央、国务院及时明确了要对农业、农村、农民实行“多予少取放活”的方针，并出台一系列强有力的政策措施。中央在2004年“一号文件”中实行“两减免、三补贴”的政策，使农民从减免农业税、免征除烟叶外的农业特产税和种粮直接补贴、购买良种补贴、购买大型农机具补贴中，直接受惠451亿元。2005年的中央“一号文件”继续加大“两减免、三补贴”的力度，政策直接给予农民的实惠比上年又增加251.4亿元。由于这些政策措施的强力推动，以及市场粮食价格回升和气候比较有利等因素的共同作用，农业、农村经济形势出现了明显的转机。2004年粮食总产量达到9389亿斤，比上年增加775亿斤，当年增产的数量为有史以来之最；农民人均纯收入比上年增加314元，达到2936元，增长6.8%，是1997年以来的最高增幅。2005年，粮食生产和农民收入增长继续保持良好势头。
但是，农村经济社会发展明显滞后的局面是长期形成的，改变农业和农村的落后面貌必须付出长期艰苦的努力。正如2005年中央“一号文件”所指出的：“必须清醒地看到，农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。”“十一五”时期是承前启后的重要时期，只有切实推进建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，加快农业、农村发展和农民增收的步伐，促进农村经济社会全面进步，才能在本世纪头20年如期实现全面建设小康社会的宏伟目标。
（二）我国总体上已经到了“以工促农、以城带乡”的发展阶段
城乡二元经济结构存在的时期，是许多发展中国家在工业化进程中难以避免的一个发展阶段。我国是在一穷二白的基础上、在自力更生的条件下开始推进工业化的，最初的积累资金只能主要来自农业，农业和农民因此为国家的工业化作出了巨大贡献。但与此同时，城乡的二元经济结构也在进一步强化。特别是近年来，相对于快速发展的城市而言，农村经济社会发展滞后的矛盾日益突出。我国农村人口占大多数，城乡之间发展的不协调不仅制约着农村生产力的发展和农民生活质量的提高，而且也明显制约着国内市场的扩大。我国社会消费品零售总额中在县和县以下实现的比重，1993年为42.0%，1996年为39.6%，2001年为37.4%，2004年只有34.1%。这从一个侧面表明，农村发展的滞后和农民收入增长的缓慢已成为影响经济持续快速增长的一大瓶颈。
针对我国城乡发展不协调的突出矛盾，党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的要求，十六届三中全会进一步明确了这一要求。在十六届四中全会上，胡锦涛同志提出了“两个趋向”的重要论断：“纵观一些工业化国家发展的历程，在工业化初始阶段，农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向；但在工业化达到相当程度以后，工业反哺农业、城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，也是带有普遍性的趋向。”我国现在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。我们应当顺应这一趋势，更加自觉地调整国民收入分配格局，更加积极地支持“三农”发展。从2004年和2005年两个中央“一号文件”中，人们能够明显地感受到，“工业反哺农业、城市支持农村”的方针已经开始实施，解决“三农”问题的政策力度正在不断增强。
近年来，随着我国经济的快速增长和综合国力的明显提高，逐步改变城乡二元经济结构的条件正日渐具备。按可比价格计算，我国2004年的人均国内生产总值是1989年的327.2%，财政收入也达到了26355.88亿元。与此同时，第一产业在国内生产总值中的比重从25%下降到15.2%；居住在农村的人口也从占总人口的73.79%减少到58.24%。全面推进社会主义新农村建设，努力实现城乡协调发展，已经成为我国现阶段经济社会发展的客观要求和迫切任务。
坚持以城乡统筹发展来推进社会主义新农村建设
《建议》提出的关于建设社会主义新农村的要求，一个鲜明的新特点是，要在积极推进城乡统筹发展的前提下建设社会主义新农村。我国现阶段统筹城乡发展，就是要实行“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。《建议》提出：要“坚持‘多予少取放活’，加大各级政府对农业和农村增加投入的力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，强化政府对农村的公共服务，建立以工促农、以城带乡的长效机制。”因此，建设社会主义新农村，既要充分调动广大农民的积极性，也要切实贯彻好“工业反哺农业、城市支持农村”的方针。只有结合好这两方面的力量，才能按照时代发展的要求推进新农村建设。
合理调整国民收入分配格局，建立统筹城乡发展的长效机制。造成农村基础设施建设和社会事业发展滞后的重要原因之一，是财政和金融对农村的支持不足。2004年，我国农村固定资产投资占全社会固定资产投资总额的16.34%；各级财政支农支出占国家财政总支出的5.89%；农业贷款余额占金融机构各项贷款余额的5.55%。农村在上述各项资金支出中所占的比重，与农村人口所占的比例、农业和农村经济在国内生产总值中所占的份额相比，显然很不相称。《建议》明确要求：“调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。完善中央和省级政府的财政转移支付制度，理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”；“深化农村金融体制改革，规范发展适合农村特点的金融组织，探索和发展农业保险，改善农村金融服务”。根据这些要求深化改革，扩大公共财政覆盖农村的范围，改善农村金融服务，加快形成促进农业和农村发展的财政和投融资体制，是新阶段推进社会主义新农村建设的重要条件。
加快形成有利于农业、农村发展和农民增收的市场体制。建立城乡统一的市场体制包括许多内容，而当前农民最迫切的要求是《建议》提出的“逐步建立城乡统一的劳动力市场和公平竞争的就业制度，依法保障进城务工人员的权益”。农村人多地少，加快农村劳动力向非农产业和城镇的转移就业，是增加农民收入的必由之路。1990年，在农民的人均纯收入中，家庭经营和工资性收入的比重分别占75.56%和20.22%，而2004年这两项指标已变为59.45%和34.0%。这表明，就业结构和收入来源的变化对农民增收的作用日益重要。因此，在加快城镇化进程中，应当通过加快完善市场体制来为农民提供更多、更便利、更公平的就业机会。
加快形成有利于促进农村公共事业发展的机制。农村发展的滞后还突出地反映在教育、卫生、文化等公共事业方面。在以往较长的时间里，由于受财力的限制，政府对农村提供的公共服务不足，农村的教育、卫生、文化等公共事业主要由农民和农村集体经济组织自己办，与城镇差距很大。近年来，这种状况已经开始发生变化。中央在2003年初就提出了“国家今后每年新增教育、卫生、文化等事业经费，主要用于农村”的要求；在2005年的“一号文件”中，对此再次作了明确规定。从2005年开始，在592个国家扶贫开发工作重点县实行了对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和课本费、对寄宿生补助生活费的政策。《建议》进一步提出，“十一五”期间，要将“两免一补”的政策扩大到农村所有的义务教育阶段贫困家庭的学生，并实现对农村义务教育阶段的全体学生免收杂费。2002年10月，党中央、国务院做出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，明确了加强农村公共卫生工作、推进农村卫生服务体系建设、建立和完善新型农村合作医疗制度与医疗救助制度等任务，农村的卫生医疗状况有了一定的改善。在中央和地方财政的共同支持下，新型农村合作医疗的试点工作进展顺利。到2005年6月底，在开展新型农村合作医疗试点的641个县（市、区）的2.25亿农村人口中，已有76%的人自愿参加了这项制度。《建议》再次强调，要“加强农村公共卫生和基本医疗服务体系建设，基本建立新型农村合作医疗制度”。国务院将从2006年起，进一步加大中央和地方财政对建立新型农村合作医疗制度的支持力度，到2008年将在全国农村基本普及新型合作医疗制度。《建议》还提出，在已经取得试点经验的基础上，要“实施农村计划生育家庭奖励扶助制度和‘少生快富’扶贫工程”。《建议》明确要求加大对农村基础设施建设的投入，加快乡村道路、农村电网和农村信息化等建设，逐步解决农村的饮水困难和安全问题，以及发展沼气等适合农村特点的清洁能源。《建议》还提出，要“坚持最严格的耕地保护制度，加快征地制度改革，健全对被征地农民的合理补偿机制”。这显示了对保障失地农民生存发展权的高度关注。在进一步完善国家、集体和家庭等多方面力量相结合的农村现有社会保障措施的基础上，《建议》还根据部分地区的试点经验，提出了“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”的要求。
以促进农村经济社会全面进步为目标推进社会主义新农村建设
推进社会主义新农村建设，必须全面深化农村改革，激发农村自身活力，在国家政策的扶持下，大力发展农村生产力，加快改善农村的生产生活条件和整体面貌，促进农村经济社会全面进步。因此，必须根据《建议》提出的总体部署，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，全面推进新农村建设的各项工作。
坚持和完善农村的基本经营制度，坚持以经济建设为中心，努力发展农村生产力，促进农民收入持续增长。建设新农村的首要任务，就是推进现代农业建设。《建议》明确提出了建设现代农业的总体要求：“加快农业科技进步，加强农业设施建设，调整农业生产结构，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力”。完成这一任务的关键在于，保护和调动广大农民群众发展经济的积极性。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党领导下的亿万农民在改革中的伟大创造，是我国宪法所规定的农村基本经营制度，具有广泛的适应性和旺盛的生命力。《建议》明确提出，要“稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，有条件的地方可根据自愿、有偿的原则依法流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。我国农业的发展始终承担着保障国家粮食安全和增加农民收入的双重任务。因此，要坚持以经济建设为中心，把推进现代农业建设、提高粮食生产能力、促进农民收入持续增加作为新农村建设的出发点和基本目标。按照《建议》提出的要求，在稳定和完善农村基本经营制度的基础上，健全农业技术推广、农产品市场、农产品质量安全和动植物病虫害防控体系；在完善现有农业补贴政策的基础上，逐步建立符合国情的农业支持保护体系；在增强村级集体经济组织服务功能的同时，鼓励和引导农民发展各类专业合作组织，提高农业的组织化程度。
巩固农村税费改革的成果，全面推进农村综合改革，为建设社会主义新农村提供体制保障。新农村建设必须伴随一系列体制创新，其中一大任务就是推进以巩固税费改革成果为主要内容的农村综合改革。“十一五”时期的第一年，全国将全面免征农业税，农民种地必须交纳“皇粮国税”的历史在延续了两千多年后即将终结。这是国家、集体与农民三者利益关系的一次重大调整，由此必然提出加快推进涉及面更广、层次更深的农村综合改革的任务。取消农业税的积极意义显而易见，但也使农村原有的深层次矛盾凸显，并引发了大量的新情况、新问题。只有下决心深化改革，进行体制创新，才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证农村经济社会的稳定发展和新农村建设的顺利推进。因此，《建议》提出，“十一五”期间，要“基本完成乡镇机构改革、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务”。这些改革任务涉及农村经济社会的方方面面，核心是要建立起精干高效的农村基层行政管理体制和覆盖城乡的公共财政制度。应当从各地实际出发，在认真总结试点经验的基础上，积极稳妥地推进农村综合改革，为建设社会主义新农村提供可靠的体制保障。
搞好乡村建设规划，逐步改善村容村貌。在着力解决直接关系农民切身利益的各类生产生活问题的基础上，要切实加强乡村规划，使乡村的建设和管理符合社会主义新农村的要求。乡村建设规划的实施是一项长期任务，既要着眼于改善村容村貌，又要从当地实际出发，尊重农民的意愿，充分考虑农民的承受能力；既要坚持节约和集约使用土地的基本原则，又要便于农民生产生活，体现地方特色。农村各地的发展差距很大，改善村容村貌的工作也必然是起点有差距、过程有快慢、水平有高低，切不可脱离实际，违背农民意愿，盲目攀比，而必须坚持从实际出发，统一规划，分步实施，因地制宜，稳步推进。建设新农村，农民是主体。因此，《建议》对推进新农村建设提出了必须牢牢把握的两大重要原则，这就是“从各地实际出发，尊重农民意愿”和“通过农民辛勤劳动和国家政策扶持”。只有始终坚持这两大原则，社会主义新农村建设才能在符合农民意愿、带给农民实惠、得到农民拥护的基础上扎实稳步地向前推进。
注重培育和造就新型农民，形成良好的社会风貌，进一步完善村民自治机制。建设新农村，离不开培育和造就新型农民。《建议》要求“培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质”。这是把农村巨大人口压力转化为人力资源优势的根本途径，也是持续推动社会主义新农村建设的力量源泉。要通过发展农村教育事业、活跃农村健康的文体活动、加强农村精神文明建设、完善农民职业技能培训制度等措施，在农村形成良好的社会风貌，使新一代农民有健康成长的良好社会环境。在转变乡镇政府职能的同时，应切实加强农村基层组织建设。通过认真开展保持共产党员先进性教育活动，增强农村基层党组织的凝聚力、战斗力和创造力。要发展基层民主，通过完善“一事一议”和村务公开等制度，保障农民依法行使民主权利，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，为建设社会主义新农村提供可靠的组织保障。
（作者为中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任）
（来源：人民网）
我国新农村建设的形态、范例、区域差异及
应讨论的问题
王 景 新
一、我国新农村建设的三种形态
在统筹城乡发展和“三农”新政策的推动下，我国新农村建设事实上已由下而上展开，大致上包括三种形式。
第一，学术研究形态的新乡村建设。近几年，我国乡村研究正在重新兴起，包括历史学、经济学、社会学等学科对近现代以来的中国乡村建设思想史、民国乡村建设运动史、不同乡建学派代表人物传记、典型村落调查等方面的研究。乡村建设研究中比较有代表性的成果有：（1）以华北和江南农村为样本的乡村经济社会变迁史研究，如黄宗智等人主编的《中国乡村研究（1-3辑）》；（2）对1920-30年代中国乡村建设运动史的研究，如郑大华的《民国乡村建设运动》；（3）对乡村建设不同派别的代表人物及思想史的研究，如《晏阳初传》、《晏阳初传略》、《梁漱溟全集》、《梁漱溟先生纪念文集》、《卢作孚文集》、《陈翰生集》；（4）对新的历史时期在统筹城乡发展背景下地方政府推动的新农村建设的实证研究，如浙江师范大学农村研究中心的《中国新乡村建设丛书》等。
第二，民间实验形态的新乡村建设。教育机构、学术团体所发起的、以知识分子和青年学生为先导的、与基层农民及乡土文化结合的乡村建设活动。其中比较有影响如中国人民大学乡村建设中心、华中科技大学农村治理研究中心、华中师范大学中国农村问题研究中心、河北省定州市东亭镇翟城村晏阳初乡村建设学院、河南兰考的乡村建设试验、有关高校学生社团开展的乡村建设活动。民间实验形态的乡村建设仿效晏阳初、梁漱溟当年的做法，其主要内容包括开辟新乡村建设试验基地、农民综合培训与专题培训（如合作社骨干培训）、推广农业新技术、发展老年人协会、创建秧歌队和腰鼓队等文艺组织，以及有关高校和学生社团开展的大学生乡村行动如农村调查研究、法律咨询和农民维权活动等。
第三，地方政府推动的新农村建设。在统筹城乡发展的大背景下，借助“三农”新政策和新一轮制度创新的动力，多种形式的新农村建设在我国各地兴起。比如，全面小康新农村建设、现代化示范村建设、精神文明村建设、生态文明村建设、扶贫新村建设。苏南的现代化新农村建设、浙江的“千村示范、万村整治”、海南的生态文明村建设、西部地区的扶贫新村建设等。
二、政府推动的新农村建设范例
地方政府推动的新农村建设范围广泛、内容系统、工程浩大、初见成效。
案例1：江苏省农村基础设施建设与惠及千家万户的五件实事。在统筹城乡发展的背景下，江苏省委省政府决定，从2003年起，投入200亿元，用3年时间全面实施惠及农村千家万户的五件实事。经过2年多的实践，目前全省农村生产、生活条件得到了极大改善。到2004年底：已筹措资金2.3亿元，基本完成了农村草危房改造任务；建立了覆盖面达到80％以上的大病统筹为主的新型农村合作医疗制度；实施新一轮农村改水工程新增受益人口431.2万人，农村人口饮用卫生水覆盖面达到90％以上，计划投资160亿元（省财政对财政补贴县每公里补贴15万元），推进农村公路建设，3年内实现全省所有农村公路等级化、灰黑化，到2004年底已新增农村公路通车里程1.8万公里；实现了取消农业特产税和农业税的承诺。
案例2：苏南农村现代化建设试验。无独有偶，当年乡村建设派的无锡实验区和徐公桥实验区，今天的新农村建设仍然走在前列。无锡是农业部农村现代化建设试验区，从上世纪八十年代初开始试验，参加试验的先后达29个乡镇195个村。农村现代化建设试验由开始的“耕作机械化、农艺科学化、经营规模化、服务社会化、农民知识化”，通过“兴办乡镇企业、发展小城镇”试验，发展到今天的“农田向规模经营集中、工业向园区集中、农民向小城镇集中”和“城乡一体化”试验。到2004年底，无锡市共1285个行政村，净资产153.34亿元，可支配收入18.9亿元，村均净资产和可支配收入分别为1193.31万元和147.08万元。该市北塘区黄巷和山北镇共22个行政村，村级可支配收入1.1亿元，村均500万元，农民人均收入7210元。昆山市徐公桥实验区已于2004年撤消行政村建立了徐公桥社区居委会。该村有十家企业，其中规模企业4家、法人企业6家，都迁入村级工业园区。全村456户、1800人，1200个劳动力，其中在村域企业、周边村镇企业就业的各400人，占全村劳动力总数的66.67%，经商和自主就业的200人，占16.67%，合计全村非农就业比例高达83.34%，是典型的工业型村落。2004年村集体可支配年收入220万元，村民人均纯收入9600元。从1998年开始，该村就开始建设农民小区。小区住宅按照统一设计规划建设，每户占地200平方米，上下两层，建筑面积280平方米，每户建房和装修投资约30万元。农民拆迁费由村集体补偿，大体上，补偿收入能够支付盖新房的费用。目前已有278户、占全村61%的农户迁入小区。我们看到，在长三角这些发达村域，已经完成了由农业社会向现代工业社会的转型，展示出农业现代化示范园区、农村特色工业园区交相辉映，农民与市民共同富裕、农村与城市全面繁荣的新景象。
案例3：浙江省"千村示范、万村整治"工程。为了搭建城乡一体化的平台，解决富裕起来的农村“有新房、无新村”等问题，从2003年6月始，浙江省启动了"千村示范、万村整治"工程。从治理村庄布局杂、乱、散，农村环境脏、乱、差等问题入手，按照布局优化、道路硬化、四旁绿化、路灯亮化、河道净化、环境美化的要求编制规划，不断增加投入，积极开展建设。各（地）市相继制定了“百村示范、千村整治”计划。比如：金华义乌市推出了以大“大五化”、“小五化”为主要内容的现代化新农村建设；绍兴市推出了全面小康新农村建设计划，总目标是，投入1.2亿元，通过5-10年的努力，把全县农村建成住房实用美观、设施配套齐全、环境整洁优美的新农村；台州市的“五化一平”进村活动等。据统计，截止2004年底，浙江省市两级累计启动建设示范村1432个，基本完成建设的381个，命名表彰了300个；累计启动整治村8037个，基本完成建设3554个。全省各地累计用于村庄整治建设的资金总投入287.5亿元。这些工程实施，促成了发达村域全面加速向现代工业社会转轨发展的新局面。
案例4：四川省巴中市（山区贫困型村落）扶贫新村建设。四川省巴中市三县一区，其中三个国家级贫困县、一个省级贫困区。2003年巴中市启动了扶贫新村建设项目，列入项目的村落（行政村），国家项目经费投入30万元，省市区三级政府投入扶贫资金50万元，有条件的乡镇再投入配套经费20万元，建设周期2年，建设目标是文明新村。巴州区马鞍村是扶贫新村建设点之一，2005年7月，我们对该村进行了第一次调查。该村6个村民小组，共487户、1646人，耕地面积900亩，人均不足6分地，全村劳动力650人，其中外出打工200人。新村建设的主要内容是：（1）基础设施建设——“五改三建”，即：改居，农民住房刷墙做脊，每间补贴80-100元；改厨，沼气利用或省材灶，全村已建沼气池120口，每建一口沼气池补助1000元；改厕；改水，全村打机压井168口，使用自来水115户，占总户数的23.6%；改电；改路，村通晴雨路，户通石板路；建池，全村建微水池280口，每口蓄水300—500立方米；建园，发展庭院经济；建家，发展家庭农业和工副业。（2）农户经济建设——以项目开发带动农民收入增加。第一饲养生猪，2004年全村生猪出栏1.8万头，户均约37头，推广养猪新技术后，每出售一头猪获利300元；第二发展水塘和稻田养鱼，全村有养鱼户16户，每户收入一般在5000元左右；第三养鸭，全村养鸭2.6万只。第三推广新技术及发展循环经济。该村建设已届两年，共投入各项建设资金200万元。从效益上看：一是通过“五改”达到了五通，即通水、电、路、电话，闭路电视入户率达95%，农民生产、生活环境大为改善；二是通过产业结调整和推广新技术，改变了村域经济结构、增强了农户的收入能力。2004年，全村人均纯收入2200元，比2003年净增420元，增长23.6%。据介绍，像马鞍村这样脱贫致富的村在恩阳镇已达1/3。
案例5、广东省从基层组织建设切入点，以固本强基为目标所开展的一系列创建活动。广东省委、省政府将基层组织建设作为新农村建设的关键来抓，从2003年初开始，广东省委提出用三年左右时间，在全省范围内实施固本强基工程；2004年底又提出了“十百千万”干部下基层驻农村活动决定。从这次研讨上介绍和我们参观的典型村落的建设来看，广东的新农村建设大体上包括：肇庆市实施“千村生态文明工程”，德庆市按照“五改、五有”标准已创建了312个生态文明村；徐闻县采取“千官扶千村”的办法所进行的“四通、五改、六进村活动；阳江市以基层组织建设为契机，以农村经济发展和农民增收为核心（比如“三化并举”），以村容村貌整治（比如改路、改水、改房、改厕、改灶）为重点，以培育农民“勤劳、自强、互助”精神和村落文化建设为支撑的，农村经济、政治、文化整体推进的新乡村建设模式。
三、新农村建设的区域差异和时代特征
上述五大案例，分别代表了不同发展水平、不同区域的地方政府自新世纪以来推动新农村建设的不同类型，显示出极强的区域差异和时代特征。
第一，经济发达地区的新农村建设是城乡一体化战略的重要组成部分，表现为城市工业文明辐射下的新乡村“五化”建设的大趋势。长三角等经济发达地区的新农村建设，是以城乡一体化为目标，以工业反哺育、城市支持为条件，以基础设施建设和经济发展的各类工程为抓手而展开的。区域经济地理优势、经济实力和财政支付能力优势，特别是区域工业化和城市化进入成熟时期，使这些地区开始出现逆城市化（城市产业和人口向城郊和腹地农村转移）现象，这些条件使村落经济社会加快向现代工业社会转型，分化很明显。我们将目前长三角村落划分为五种类型，即现代农业型村落、现代工业型村落、产业集聚与专业市场型村落、古村落（旅游经济型）、山区（少数民族聚居）贫困型村落。城乡统筹战略和“三农”新政策作用在这些不同基础的村落，构成了长三角农业产业化与组织化、乡村工业化、村落集镇化或社区化、农民生活方式市民化、基层治理民主化的大趋势。
第二，欠发达地区的新乡村建设是以改造、建设农业生产和农民生活的基础设施为基本内容，以农业综合开发、扶贫开发等建设项目为载体，以扶贫新村建设、社会主义文明村（或生态文明村）创建的活动为内容而展开的。比如改水、改厕，通电、通路，农田标准化建设，异地扶贫，合作医疗，养老保险制度重构等。基础设施建设、扶贫综合开发和文化建设，改变了欠发达地区农村生产和生活条件，激发了农民的热情，提升了这些地区农户和村集体的收入能力。
第三，集欠发达地区、发达地区特点于一身的跨越式、双重推进的建设模式。阳东的平地村和阳西的红光村，我感觉是一种跨越式乡村建设模式。一个是贫困村，一个是乱仔村；但是，他们把不发达地区的农村基础设施建设、农业综合开发模式，以及发达地区的乡村工业化、村落集镇化（或社区化）、农民生活方式市民化、基层治理民主化的新趋势集于一体，在解决安定、温饱问题的同时，快速向富裕、文明、民主的先进村落推进。
第四，新农村建设离不开农民、村社、社会各界和政府的参与。近些年改革难度加大，使许多人滋生出一种偏见，凡是民间自发行为都是正确的，凡是政府推动都是强制或不得人心的。但我们现实案例中发现，尽管政府推动有一些弊端，但政府推动的新农村建设却最有实效。应该看到，研究形态的乡村建设从历史经验和管理理念上为我们提供了理论支持和经验借鉴，民间形态的乡村建设在激发农民参与热情、培育农民合作精神、传授农民新技术以及组合社会力量参与乡村建设等方面的作用是不可替代的，而政府是工业反哺、城市支持的动员和组织者，它所拥有的组织资源、经济资源与财政实力是新农村建设事实上的主导力量。可以说，新农村建设不单是知识分子倡导的社会改良和实验，不单是农民的自发行为，也不单是政府的一相情愿，发挥政府、社会和农民三方面的积极性，因此，政府主导、多元参与、工业反哺、工农互促、城乡互动、和谐发展等，应该成为新农村建设的最鲜明时代特征。
四、新农村建设中几个需要讨论的问题
第一，规划的科学性问题。新农村建设没有规划是绝对不行的，以现行政村域为单位做规划显然也是不够的，我们需要在统筹城乡发展、城乡一体化布局的大格局中通盘考虑、整体规划。以行政村域为单位做规划的局限性在长三角、在苏南已经出现了，这种局限性将对未来的村落建设、城镇建设、城乡一体化建设产生严重的负面影响，应该未雨绸缪，早作准备。（比如，平地村的规划问题，全村538户，一期规划12万平方米，可迁入149户，二期规划10万平方米，假设再迁入130户，还有269户怎么办？红光村的规划问题，760户的大村，2.8公里的海岸线，2.8万亩蚝养殖水面，6000亩红树林，你怎么规划？可不可以进行滨海新村、海洋养殖业、宾海旅游业整体规划，甚至应该考虑海防、抗台风、联村做规划。
第二，新农村建设的经费从哪里来。我认为，有一些经验介绍的新农村建设“几个一点”的办法，仍然是计划体制下的办法，具有道德性而没有制度性，很难保障，而且，村集体和村民要承担整个投资的40%左右，很明显，这样下去，新乡村建设无疑要将加重农民负担。因此，需要探索公共财政覆盖农村的体制和制度。新农村建设中，除了本应该由公共财政投入而由农民分摊的基础设施和公共事业建设费用以外（比如红光村投资300万元修了6.5公里的路，其中每公里5万元共32.5万元需要村里配套，村集体从哪里拿这笔钱，通过“一事一议”让农民分摊？我在公开栏里没有看到分摊的，另外就是捐资，干部带头，曾经募捐27万元用于修建码头），还有一种负担是迫使农民突击消费，比如，我计算平地村的农民建新居，80平方米宅基地，每平方米按成本价210元/平方米，共1.68万元，三层带帽，建筑面积假设240平方米，造价500元/平方米，合计需要12万元，在简单装修假设3万元，合计需要突击投入17-18万元。这个数字不是每个农户都能承担的。在浙江和江苏都有对农民的拆迁补偿。
第三，新型合作经济组织建设问题。我们把农村组织分为4类：类政权组织、新型合作经济组织、维权组织、社会文化组织。提高农民组织化程度，显然必须考虑各类组织和谐发展的问题。
第四，新乡村建设中的农民土地权益保护问题。农民土地承包权与耕地资源保护，农民宅基地权益保护，征地补偿和失地农民安置等。
第五，新乡村建设的主体问题。政府引导的作用、农民主体的积极性、工业反哺和城市支持机制，公共财政覆盖农村的体系构建等。
（作者系浙江师范大学农村研究中心主任）
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