第10期

中共丽水市委办公室

中共丽水市委政策研究室                     2004年12月14日

新形势下乡镇行政区划调整的思考

中共丽水市莲都区委副书记  项旭平

（一）

    乡镇、街道承担着基层社会管理、公共服务、推动发展的重要职能。乡镇行政区划调整是提升区域行政力的重要基础，区域经济社会发展要依靠社会积极性的充分、有效动员，在这一过程中，行政手段对发展资源、发展优势的整合效力和对市场机制的动员效力无疑具有突出重要性，特别是对欠发达地区而言尤其如此。要求不断推进乡镇行政区划调整，推进乡镇行政机构与人员的“精简—再精简”和行政职能的“整合—再整合”，是形势发展使然。

    ——是推进城乡一体化的内在要求。一定程度的城乡分割状况和城乡经济社会发展形态存在的二元结构困扰着区域经济社会发展。以莲都为例，2003年末，市区总人口为36.84万人，其中农业人口为24.54万人、占总人口的66.6％，与此相对应的是：市区GDP54.5亿，而莲都区工农业总产值为24.9亿元；市区固定资产投资完成额43.8亿元，而莲都区仅为3.8亿元；城镇居民人均可支配收入为11900元，而农村人均纯收入仅为3842元；其他教育文化卫生设施和资源的人均享有水平，农村均远低于城区。城乡发展差距的拉大深刻制约着区域经济社会的发展，特别是在当前发展到人均GDP1000美元的新阶段，对推进城乡一体化的要求愈发迫切。城乡分割和城乡二元结构的源起既有城乡产业比较优势的差异因素，又有城乡发展的历史渊源和资本积累差异因素，既有自然环境因素和人文环境因素的差异，又有经济体制和行政体制的差异因素。在诸多因素中，行政体制造成的人为城乡分割和城乡发展失衡是十分关键的一环。行政体制上的城乡行政力强弱差异，在计划经济时代表现为工农业产品的价格剪刀差，在计划经济体制向市场经济体制转型过程中，表现为农村土地资源对大规模城市化、工业化的强大支持等等。在要求推进城乡一体化的新形势下，必然要求切实有效撤除城乡行政体制上的藩篱以提升农村行政推动力，而适时对乡镇行政区划进行调整是其必由途径。因为，市场经济的客观发展方向是形成规模经济、集约经济。一般而言，乡镇规模越大，集约化程度越高，越有利于增强经济实力，越有利于发展社会事业，提高农村城市化水平，改善人民群众生活。具体来讲，较大的乡镇规模，有利于交通、水利等基础设施的统一布局和土地资源的有效开发利用，有利于农业生产区域化、基地化的形成和农村各类生产要素的聚集。

    ——是实现农民减负、财政减压的必然要求。乡镇行政区划调整，符合减轻农民负担的要求，有利于减轻财政压力和集中力量办大事。乡镇规模小，人口少，势必财源不足，但乡镇财政供养的人员、要承担的经济社会事务，与较大规模乡镇相比并没有多大差距。这就造成财政收支的突出矛盾，为了保证机构的正常运转和卫生、教育、交通等事业的发展，就有可能加重农民负担。当前莲都有乡镇行政在职干部470人、离退休干部238人，事业编制“七技八员”308人，不包括乡镇教师在内乡镇财政供养人员1016名，全年支出3259万元。而由于市、区体制变迁和个税起征点提高、农村税费改革及减免等导致的财税环境大变动，2001到2003年的3年间，乡镇地方财政收入逐年下降，2003年乡镇财政收入1962万元，较2001年下降29.3％，乡镇经费自给率不足60％。“麻雀虽小，五脏俱全”。乡镇设置越多，带来“七站八所”及事业单位等附属机构就越多，造成重复建设和无效投入也越大。通过对乡镇行政区划及其工作机构进行调整合并，可以从根本上解决乡镇一级机构庞杂、人浮于事的状况。

    ——是加强党的执政基础的客观需要。乡镇、街道是整个行政架构之基，“上头千条线，基层一根针”，按照加强党的执政能力建设的新要求，需要进一步优化乡镇基层行政设置和行政区划，切实促进政府职能转变，实现“精简、效能”。“科学执政、民主执政、依法执政”目标的提出对地方尤其是乡镇基层政府的执政方式、工作方法是重大考验，只有切实加强乡镇行政能力建设，大力规范基层行政行为，才能进一步发挥基层行政机构在联系群众、动员群众等方面的纽带作用，才能有效提升基层行政力，激发基层微观发展活力，有效推进农村地区发展。乡镇设置减少以后，便于放开视野选人才，有利于干部的成长和人才资源的优化配置，可以将精兵强将充实到乡镇工作第一线，便于增强乡镇干部的责任感、使命感，增强乡镇干部的创业意识、为民意识。同时，乡镇行政区划的调整和乡镇行政机构的精简可以使上级机关、部门从往来奔忙于众多乡镇的状况中解放出来，便于更好地“弹钢琴”，也有利于促进上级行政机构精简。

    ——是加快莲都发展的现实需要。莲都位处市区，区位条件的特殊性决定莲都更要做大做强乡镇，更要有效利用市区优势推进城乡一体化，更要加快莲都发展以缩小农村与城区不断拉大的发展差距。莲都曾在1992年和2001年进行过两次乡镇行政区划调整，回顾以往历程，可以说两次调整都有浓厚的时代背景：1992年是小平南巡讲话之年，也是开启新一轮大建设、大发展的启动之年；2001年是丽水撤地建市、原县级丽水市撤市建区的第二年。在1992年，莲都通过撤区扩镇并乡，撤销了城郊、碧湖、雅溪、曳岭、丽云等5个区公所，把5镇、30乡调整为7镇、14乡，从而减少了乡镇14个，扩大了乡镇规模，也撤掉了一个区公所行政管理层。2001年，则撤掉城关镇和水阁镇，建立5个街道办事处以适应城市化、工业化快速推进的需要，并将联合乡并入碧湖镇以进一步做大碧湖区块。但从现实情况看，目前莲都还有万人以下乡镇12个，5000人以下乡镇3个，工农业产值5000万元以下的乡镇9个。乡镇规模过小、个数偏多的状况还比较突出，区划调整的空间还较大。同时，从1992年到2003年，在总人口由32.3万增至36.8万的情况下，农业人口反而由25.1万减少到24.5万，逆向变动的结果是，农业人口占比由77.7%降至66.6%，降幅达11个百分点强。而且农村人口大量跨地域、产业向外转移的趋势日益突出，在调查中发现，一些偏远乡镇的常年在外人口、长期外出人口与常住人口之间的比例已形成三分天下的格局。况且，市区城市化与工业化建设突飞猛进，与之相伴随，莲都的乡镇行政区划需要进行合理调整。

（二）

    乡镇行政区划调整既是个机械加减、区划拼块的“物理变化”过程，更应当是一个使基层行政力不断得到有效整合、提升，行政管理体制机制不断成为有机整体的“化学变化”过程，关键是要通过调整努力实现“四大效应”。

    ——精简效应。适当地精简乡镇行政机构、人员乃至职能，不但不会削弱在基层的执政基础，反而有利于消除冗员、节约行政费用、促进政府职能转变，并提高行政效力和效能。一是要精简小乡镇的机构。由于众多弱小乡镇的存在，使乡镇工作缺乏横向可比性，大乡镇可以不紧不慢，而小乡镇可以强调“客观条件”，从而造成竞争向上的气候不浓，消极保守思想蔓延。二是要精简人员，优化基层干部队伍。事实表明，行政管理也有一个规模效应的问题，在特定规模范围内，对行政管理人员的实际需要随行政管理规模扩大呈边际递减趋势，因此将若干小乡镇调整为大乡镇，实际需要的行政管理人员总数是缩小的，规模调整幅度越大则人员精简、队伍优化的空间越大。三是要调整职能。乡镇机构之所以存在，是因为有其赖以存在的职能和功能，通过转变职能，将一些乡镇机构管不了、不该管的职能和功能转给社会，将乡镇机构必须履行好的职能和功能在较大区域范围内加以整合、优化，则可以为乡镇行政区划调整和精简创造更大的空间。

    ——平台效应。乡镇所管辖的虽然是一个比较小的区域范围，但乡镇发展同样需要平台。在调查中发现，对每年下达至乡镇的农业开发补助额度，大乡镇群众申请很积极，而一些小乡镇，即便乡镇领导、干部大力动员，群众积极性仍然不高。原因很明显，小乡镇缺乏大乡镇的产业氛围、产业基础和产业平台，群众缺少技术、信贷资金、市场信息等因素的支持，“吃不准”，怕风险。可见，区域规模过小，必然导致产业发展要素不足、产业结构脆弱和产业发展能力低下。经济发展如此，社会事业、基础设施的建设布局同样如此，没有一个有较强承载能力的发展平台的支撑，就难以保证经济或社会建设的投入及其效益。乡镇行政区划调整要从区域经济社会长远发展的需要、解决经济社会的结构性矛盾和发展硬约束出发，以规模和发展功能相衡量，构筑起有较强自我发展能力的发展平台。

    ——极化效应。寻求经济极化增长和区域相对非均衡发展是欠发达地区，特别是发展水平较低的农村地区有效打破发展保守态势与恶性循环的必然选择。在城区有效辐射半径之外，当前莲都广大农村范围存在区域中心镇不突出、不强的问题，培育若干对周边区域具有较强辐射带动功能的发展极的问题在当前及今后都将无法回避。通过行政区划调整，可以借助行政力的极化整合，突出区块中心镇地位，在市场条件下以行政手段促进社会及经济资源的集约化、极化配置，加快若干经济增长极与社会发展极的崛起。以中心极带动各区块发展，并在全区域形成多极发力，从而实现区块内部的相对非均衡发展与全区域各区块间的相对均衡发展的统一，这符合市场经济发展的规律，也应该是在乡镇行政区划调整进程中要努力促成的一个发展路径。

    ——自然选择强化效应。调查发现，在越偏远、立地条件越恶劣、发展条件越差的乡镇，群众大量外出状况越突出，个别典型乡镇真正意义上的“常住”人口大幅下降，接近户籍人口的1/3，且以老少妇孺为主。这体现了在社会充分开放环境下群众长期自然选择的结果。自然选择效应本质上是市场经济条件下，生产要素优化配置的产物。群众的自然选择需要得到尊重，经济社会发展规律和趋势需要得到尊重，因此乡镇行政区划调整要顺势而为，以行政力的区域优化配置来强化群众自然选择效应。在群众千方百计“走出去”的乡镇，其行政力配置可削弱、投入可减少，反之则加强，所谓马太效应客观上具有其积极性。

（三）

    莲都而言，乡镇行政区划调整工作要深入实际，认真分析一般矛盾和特殊矛盾，总体上要把握四个导向。

    ——大规划，小调整。乡镇行政区划调整深层次上与乡镇行政的职能转变密切相关，与乡镇及全区的经济社会发展新局面密切相关。大规划，小调整，就是要把整体规划与分步实施结合好，要把综合规划与专项行政职能调整结合好，处理好行政区划调整与维护稳定的关系，处理好当前需要与长远发展趋势的关系。利用规划和实际调整两个手段，促进资源要素向中心镇集聚。一方面通过建立行政区划调整的中长期规划，发挥规划的导向作用，形成有利于要素集聚的预期效应，同时用于指导实际的阶段性、局部性调整工作，通过实际调整进一步从根本上推动中心镇的形成，优化要素资源的空间布局。具体方案要建立在对区情、乡情及民意的充分掌握的基础上，包括对区位条件、产业基础、自然条件、基础设施、资源禀赋、行政管理服务需求状况和人文环境、历史因素等各类情况的充分了解，进而着眼长远，综合考虑、通盘平衡，形成可行、可操作的方案，从而保证具体方案的前瞻性、实效性和推进过程的有条不紊。因此，大规划是阶段性具体方案的必要基础和重要依据。

    所谓“小调整”并不意味着消极、保守，而是客观上乡镇行政区划调整工作涉及面广、影响大，并受诸多因素影响制约，因此要在各方面条件基本具备的状况下，顺势而为，保证顺利实施。要切实依据中长期调整规划，有计划、有步骤、分阶段、小幅度地渐进实施，在积极创造条件实施乡镇建制地撤并之外，还可以将小乡镇的部分行政职能或功能并入中心乡镇，实施局部调整。比如，农村义务教育可以依托中心乡镇，由中心乡镇统一行使教育行政管理职能，做大做强重点学校，对片区学校实现统一的集团化管理，从而促进乡镇教育行政管理的“精简、效能、统一”。

    ——大镇区、小窗口。“大社会、大服务、小政府”是社会发展的趋势，减少行政管理层级，精简行政管理机构和人员是乡镇行政区划调整的一个重要目标。但随着社会发展进步，社会对公共管理与服务的需求不是减少而是会大大增加，怎样统一行政精简与公共服务需求扩大之间的矛盾？唯一的途径就是要增强社会自我服务的能力，将众多原先由乡镇政府管着的职能转由社会中介、各类群众组织和基层组织来承担。比如，近年来群众性农业产业化组织在莲都乡镇的发展势头强劲，对农民生产活动中的产、供、销多环节和技术、信息、管理等多方面起到了良好的服务作用，而且效率比基层政府高出许多，因此基层政府可以将农业生产服务的重点由直接服务转向间接服务，通过引导、建立农业社会化服务体系间接加强农业生产服务。

   在此基础上，可以将县区级行政区划范围内数量动辄十数个甚至数十个之多的乡镇行政区划统一归并为5个左右的行政区。行政区行政机构设置应参照街道机构设置，优先选择建立派出机构“区”，或者设建制“镇”；核心目标是要增强行政区的行政集中度，提高行政效率，增强行政力对产业和要素的空间集聚功能，并降低行政成本。同时，考虑到山区情况，方便群众到基层行政机构办事，在设立大区或大镇行政机构的基础上，再在各行政区范围合理设置若干方便群众日常办事的服务窗口，以机动灵活的行政服务“小窗口”的设置，完善行政区范围的行政服务体系。

    ——大城郊，小乡村。由农村演变为城市是社会形态的飞跃式进步。莲都作为丽水唯一的市辖区，扩大市区，提升城市规模，既是市区发展的必然需要，也是高起点统筹莲都城乡一体化进程的历史机遇。以浙西南中心城市的发展定位衡量，市区外拓的需求空间很大，因此乡镇行政区划调整要以市区建设规划的中长期趋势为重要依据，积极拓展城郊行政管理区块，对具有地缘优势、建设开发条件较好的乡镇、农村要大力实施“脱乡入城”，以城区街道管理替代农村乡镇行政管理，并相应地促进城区各类社会公共资源向城郊及近郊区辐射，以提高城市资源的共享人口规模，同时加快乡村社会向城市社会演变的进度。发展大城郊，还要从市区城市功能的提高、完善考虑，合理确立城郊发展的功能定位，重点突出城郊大农业、大工业及大型物流商贸业的培育发展，以实现城区与城郊的产业互动、功能互补。通过发展城郊，带动近郊，波及远郊，使城区到农村之间形成有效的联结纽带，莲都的城乡一体化需要形成这样的新格局。

    ——大产业，小集群。经济基础和社会基本形态决定上层建筑，同时上层建筑对经济基础有巨大能动作用。乡镇行政区划调整，要着眼于乡村社会经济发展需要，使行政领域对经济发展的行政约束力转化为行政推动力。因此乡镇行政区划调整要充分考虑乡镇产业布局的需要。针对山区实际，以乡镇行政区划调整为契机或抓手，实施“大产业、小集群”，是促进产业布局优化的合理选择。产业发展需要规模支撑，产业规模需要土地、劳动和资本这三大生产要素或资源的集约配置，前者是绝对需要，而后者可以通过有效的产业组织方式大大降低产业规模对产业资源的空间集约依赖。通过大开放，广借外力，形成产业分工的大环境，进而依托市区这个行政力中心和产业培育中心，同时通过乡镇行政区划调整，大力规划建立行政力和产业培育的若干次中心，从而形成有力、高效的产业发育机制。在产业中心或次中心重点加强加工、贸易、品牌、技术、管理等产业龙头优势，进而对乡村各类产业资源加强动员与联结，在有资源优势的广大乡村积极布局发展“工业小团地”、“特色农业基地”、旅游服务网点等各类小型、微小型产业基础集群。

    乡镇行政区划调整在优化干部队伍及领导班子、与区域发展规划相衔接、促进人口再分布、民主决策与科学论证、乡镇财政财务清核等方面涉及大量具体的或政策性的配套工作，乡镇行政区划调整工作做好了，对乡镇工作各个方面都将是大的促进。

    附：有关资料

附

    一、1992年撤区扩镇并乡情况：（7镇、14乡）

    1、撤销城郊、碧湖、雅溪、曳岭、丽云等5个区。原辖35个乡镇，扩并后调整为21个乡镇。

    2、扩大5个建制镇：

    撤销岩泉镇、枫树湾乡、水东乡，并入城关镇。

    撤销新合乡、平原乡、石牛乡，并入碧湖镇。

    撤销北埠乡，并入大港头镇。

    撤销永丰乡，并入老竹镇。

    撤销莲乐乡，将莲乐乡的莲房、五石弄、马弄、周村、季岭根等5个村并入双溪镇。

    3、并乡建镇2个：

    撤销龙江乡、水阁乡，合并建水阁镇。

    撤销苏港乡、张村街乡、联城乡，合并建联城镇。

    4、并乡扩大管理区域3个乡：

    撤销皂树乡，并入仙渡乡。

    撤销石蒙土于乡，并入西溪乡。

    莲乐乡的长乐、昌坑头、吴弄、朱弄、沙河、上大坑等6个村并入太平乡。

    5、保留不变的11个乡：

    黄村乡、严鸟乡、双黄乡、富岭乡、联合乡、高溪乡、泄川乡、巨溪乡、丽新乡、峰源乡、郑地乡。

    二、2001年调整部分行政区划情况：（5镇、5街道、13乡）

    1、撤销联合乡，并入碧湖镇。

    2、销城关镇，设置紫金、岩泉、万象、白云街道办事处。

    3、撤销水阁镇，设置水阁街道办事处，并划归市经济开发区管委会管理。

    三、沿革：

    1、5区、5镇、30乡—7镇、14乡—5镇、5街道、13乡。

    2、1992年末，面积1502平方公里，人口32.35万—2003年末，面积1502平方公里，人口36.84万。

    四、2003年人口分布：

    1、3万人以上的（4个）：万象57712人、碧湖45494人、白云37359人、紫金34472人。

    2、1－3万人的（7个）：岩泉23983人、水阁16971人、联城16080人、老竹14449人、太平14357人、大港头12331人、仙渡11872人。

    3、0.5－1万人的（9个）：富岭9770人、丽新9384人、高溪9051人、西溪8931人、双溪7691人、黄村7314人、巨溪7251人、双黄6934人、峰源5280人。

    4、0.5万人以下的（3个）：泄川4330人、严鸟4143人、郑地3257人。

    五、2003年工农业产值：

    1、1亿元以上的：碧湖57850万元、大港头30455万元、岩泉17980万元、联城16886万元、万象11088万元、紫金10019万元。

    2、0.5－1亿元的：水阁8850万元、高溪8683万元、仙渡7066万元、老竹6741万元、丽新6681、富岭6202万元、双溪5516万元、太平5251万元、。

    3、0.5亿元以下的：双黄4890万元、西溪4378万元、峰源4237万元、白云3862万元、郑地3057万元、泄川2968万元、黄村2166万元、巨溪1884万元、严鸟1368万元。

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  送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，

      市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，

      各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员

  发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室

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签发：李卫良                                         责任编辑：杨圆华