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第11期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2004年12月27日
[领导干部重点调研课题]
深化文化体制改革 解放和发展文化生产力
——关于我市文化体制改革的调查与思考
中共丽水市委宣传部长虞红鸣
党的十六届四中全会通过的《关于加强党的执政能力建设的决定》中指出：“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”。这是我党面对新形势作出的重大决策和部署。长期以来，文化体制不顺、机制不活，制约了我市文化事业和文化产业的发展。如何打破体制性障碍，解放和发展文化生产力，已成为一个急需解决的重要课题。根据省、市委的部署和要求，我们就文化体制改革工作进行了专题调研和思考。
一、我市文化发展、体制运行现状及问题
近年来，我市立足人文资源优势，坚持面向基层、面向群众，大力弘扬绿谷文化，繁荣群众文化生活，文化工作上了一个新台阶。但是我们也看到，我市文化的发展滞后于经济的发展，我们能提供的文化产品，无论是数量还是质量，都远远不能满足人民群众日益增长的精神文化需求，体制不顺、机制不活的问题仍然十分突出。主要表现在：
（一）宏观体制有待完善，政事分开、管办分离不彻底。一是宏观调控力度有待加强。虽然市、县两级均设立了文化体育广播电视局，构建起综合管理的框架。但工作方式、方法并没有随之改变，主管部门往往陷于办文化的具体事务之中，削弱了行业管理和宏观调控职能。此外，市与区的工作职能没有完全理顺，也影响了市区文化事业的发展。二是综合执法不到位。对于文化、广电、新闻、体育执法，不少县（市）仍然各自为政，存在着多头执法的问题。三是政事分开、管办分离不彻底。除庆元县外，市直和大多数县（市）在机构上实现了政事分开,但在具体工作中，政事不分、管办不分的问题仍然十分突出。
（二）内部机制活力缺乏，文化产品供应不足。我市的文化事业单位大部分还是沿用计划经济时期的体制，在组织形式、人事管理、收入分配等方面一般都效仿政府机关，行政化倾向严重，内部缺乏激励机制和淘汰机制，干与不干、干好与干坏一个样。专业人才的作用难以充分发挥，提供不出适合群众“胃口”的文化产品，群众便于参与、乐于参与的活动载体不多，文化单位整体缺乏活力和竞争力。如全市6个县剧团名存实亡，8家电影公司（遂昌、松阳两县已改制）也仅靠店面出租维持。财政有限的资金大多花在“养人”上，用于发展事业相当有限。如市艺术中心2003年财政预算为63.04万元，其中用于人员工资就达42.84万元，占68%；为保证正常运转，一些刚性支出还需占用专项经费，实际上用于事业发展已所剩无几。由于投入不足，一些文化单位靠出租文化设施弥补经费“缺口”，使本来就不多的文化设施更加趋紧。
（三）政策、措施不配套，文化产业发展缓慢。我市文化产业发展处于起步阶段，由于没有把文化生产力看作是社会生产力的重要组成部分，政策上缺乏扶持，措施也缺乏力度，使文化产业特别是民营文化产业发展面临着诸多问题。如景宁县山哈寨文化旅游项目建设，业主于2001就与景宁县签订协议，规划投资2745万元，其中一期1500万元，但在建设过程中，由于工程涉及到的3幢房屋7户群众的“政策处理”难落实，影响了整个建设项目的进展，迄今仅完成项目投资310万元。我市文化产业不仅发展缓慢，而且规模也普遍较小。2003我市文化艺术、广播电影电视业产值（含教育）为8.41亿元，占GDP比重3.81%，而全省占比8.34%；650家民营文化企业，投资在200万以上的只有2家，60%民营文化企业投资额在10万元以内。这些表明，我市文化产业发展的氛围还没有形成。
（四）投融资渠道单一，文化设施相对滞后。长期以来，我市的各级文化基础设施均由政府投入。由于我市经济相对落后、财力有限，政府不可能拿出更多的钱投入文化设施，文化基础设施建设已成为制约我市文化事业发展的瓶颈之一。撤地设市近五年，市区仅建了纳爱斯健身广场和体育健身大楼。市图书馆、博物馆、群艺馆均达不到省级最低水平。
二、我市文化体制改革的任务及措施
文化事业、文化产业是社会主义文化建设的两翼，是构成文化生产力的两个方面。文化体制改革要以满足人民群众日益增长的精神文化需求为目的，围绕宏观层面、微观层面和发展主题，努力形成调控适度、运行有序的宏观管理体制，形成导向正确、充满活力的微观运行机制，形成文化事业、文化产业全面繁荣的新格局。
1、以文化综合执法为抓手，推进宏观管理体制改革。以贯彻浙委办〔2004〕45号文件精神为契机，进一步加强党的领导，理顺政府与文化企事业单位的关系，努力构建党委领导、政府管理、行业自律、企事业单位依法运营的宏观管理体制。（1）构建协调机制。建立由党委分管副书记，宣传部长、政府分管领导及相关职能部门参加的联席会议制度，研究和决定文化工作的重要事项，加强对文化体制改革和文化事业、文化产业发展的统一领导和综合协调。（2）建立综合执法机构。组建文化市场行政执法队伍，实施综合执法。（3）严格政事分开、管办分离。主要是广播电视要从局台合一的模式和运行方式中分离出来。（4）理顺市区关系。根据我市文化管理的现状，莲都区可不设综合执法机构，统一由市文化综合执法机构实施管理。原由市局承担的社区文化工作，应下放给莲都区，以便于管理。此外，抓紧建立文化产业统计年报制度，开展规范的文化产业统计工作；坚持权利、义务和责任相统一，管人、管事和管资产相结合，探索建立国有资产经营管理制度和办法，确保国有资产保值增值。
2、以增强活力和竞争力为出发点，深化国有文化单位改革。区分公益性文化事业和经营性文化产业，推进国有文化单位改革。公益性文化事业改革以增加投入、转换机制、增强活力、改善服务为重点；经营性文化企业单位改革以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点。具体从以下层面推进改革：（1）报社、电视台、电台等新闻媒体。重点抓好宣传业务与经营业务“两分开”。宣传是主业，经营是为宣传服务的。要实行“两分开”，就必须建立起宣传业务与经营业务相对独立、党委领导与法人治理结构相结合的领导体制和组织结构。在抓好宣传主业的同时，把经营部分如广告、印刷、发行等剥离出来进行企业化运作，成为独立的市场主体。（2）图书馆、博物馆、群艺馆（文化馆）、艺术中心、体育中心等公益性文化单位。重点是深化内部运行机制改革，增强文化单位活力和实力。按照“公开、公平、公正”的原则，全面推行全员聘用制、干部聘任制，建立和完善以岗位管理为基础、充满活力的用人机制；实行评聘分离，坚持效率优先、兼顾公平，建立以岗位、绩效为依据的多种形式分配制度；加强成本核算，引入经营理念，通过对基础设施功能的综合开发、市场化运作，增强自我运营、自我发展能力；改进内部管理，提高工作效率，更广泛、更有效地为公众服务。市群艺馆、艺术中心工作性质基本相近，可以合并组建新的群艺馆。（3）电影公司、广播电视传输中心等文化单位。重点是“事改企”，以市场为取向，建立规范的现代企业制度，成为发展文化产业的新型市场主体。在改制过程中，可通过控股、参股、兼并、联合等多种形式，加强与社会力量的合资合作，对现有的资产、人员进行重新整合。
3、以培育市场主体为目标，推进民营文化产业发展。民营文化产业是文化产业发展的潜力所在、希望所在。要以培育市场主体为目标，充分认识加快民营文化产业发展的重要性和紧迫性，自觉地把民营文化产业纳入当地文化产业发展的统一规划，营造良好的发展氛围。要加强对发展民营文化产业的政策扶持，改革审批制度，完善准入机制，提高办事效率。除新闻媒体由国家主办经营外，其他文化产业都可以按照国家规定，放手让企业、个人、社会团体和境外资金等社会力量参与兴办。坚持谁投资、谁所有、谁受益的原则，积极鼓励民间资本以股份制、股份合作制、合伙制及个体私营等多种形式参与国办文化企业的整合和兴办文化产业，逐步形成政府投入和社会投入相结合，多渠道、多元化的文化产业投入机制。新闻媒体的经营部门也可依照国家有关规定，经批准进行社会融资。对民营文化企业和产业项目，要在土地使用、规费减免和财政扶持等方面实行与国办文化企业一视同仁的国民待遇。通过政策拉动和环境营造，努力促进我市民营文化产业的发展。
4、以加大投入、完善机制为依托，推进文化基础设施建设。文化设施是加快文化事业和文化产业发展的平台。针对我市特别是市本级文化设施滞后这一个“瓶颈”问题，可引入“经营城市”的理念，积极探索多元化投入机制，把文化设施由“公共产品”转化为“公共商品”，走产业化发展、市场化运作、企业化经营的路子。按照“建成一项设施、培育一个主体、发展一项产业”的要求，在加大政府公共财政投入的同时，积极引导、鼓励社会力量投资建设文化设施。在建设的过程中，要充分考虑生存问题，按“经营文化”的要求增加一些配套功能，切实解决“建一个设施、背一个包袱”现象。
三、我市文化体制改革需把握好的几个问题
文化体制改革涉及面广、政策性强、任务重、难度大、要求高，是一项复杂的社会系统工程。我们要按照“解放思想、转变观念，抓住重点、突破难点，全面推开、有序推进”的总体思路，积极稳妥地推进文化体制改革，确保各项改革任务全面落实。为此，要着力把握好以下三个问题：
1、提高认识，增强工作的统筹性。坚持以科学发展观为指导，进一步解放思想，更新观念，把文化发展的着力点放在满足人民群众的精神文化需求和促进人的全面发展上。切实克服畏难情绪、观望态度和守旧思想，寻找阻碍发展的体制性障碍，检查不合时宜的规定做法，进一步明确文化体制改革的目的意义、方针原则和任务要求，进一步解决为什么改和怎么改等问题。在推进改革过程中，要切实把握好“五个统筹”：（1）统筹公益性文化事业与经营性文化产业。一手抓公益性文化事业、一手抓经营性文化产业，是建设先进文化的必要途径。只有文化事业和文化产业双轮驱动、比翼齐飞，才能实现文化建设的跨越式发展。（2）统筹提高竞争能力与增强调控能力。要把放开的程度与管理的能力结合起来，既要防止强调文化的特殊性而行政干预过度，削弱文化单位的竞争能力，又要防止借口改革、主张完全市场化，削弱党对意识形态领域宏观控制力的倾向。（3）统筹国办文化与民营文化。把深化国有文化单位改革作为重点，把加快民营文化产业发展作为亮点。在充分发挥国办文化在文化市场中的主体地位和主导作用的同时，进一步放开准入领域，促进民营文化产业的大发展、大提高。（4）统筹宏观体制改革与微观机制创新。在宏观层面上，要探索建立新宏观管理体制，转变政府职能，把管理重心放在社会管理和市场监管上；在微观层面上，要搞活内部运行机制，培育、打造富有活力和竞争力的市场主体。（5）统筹城市文化与农村文化。城市要重提高，农村要重普及。从现阶段实际出发，城市文化建设的重点是发展文化产业，而农村文化建设的重点是发展文化事业。
2、紧扣主线，增强工作的针对性。市场经济条件下，政府职能从原来管理经济为主，转向管理社会为主；从实施全面管理的全能政府，变为实施公共管理的有限政府。政府承担提供公共产品、公共服务和弥补市场缺陷的角色，做市场做不到或做不好的事情，改变政府以往在市场方面介入过多的“越位”和在提供公共产品方面的“缺位”现象，使政府的社会管理职能得到加强。就文化领域而言，转变政府职能要切实实现“三转变”，即由办文化向管文化转变、由管微观向管宏观转变、由主管“直属单位”向管理社会转变。要实行政企分开、政事分开、管办分离，充分发挥政府在文化管理方面的职能，即政策调节、市场监管、社会管理和公共服务。政府一方面要继续保障公益性文化产品的提供，另一方面要积极促使经营性文化产业面向市场寻求发展。要树立一个观念，就是生产文化产品所需的资源也要以市场配置为主，改变政府大包大揽的现象，把办事业、办企业、办活动的权力逐步推向市场，引导更多的民间资源有机会进入文化领域。需要政府直接办的，也应积极引入竞争机制，以提高服务的质量和效率。这就要求我们在推进改革过程中，要紧紧抓住转变政府职能这一主线，着眼于提高宏观调控力和增强微观竞争力，把握改革方向，明确改革重点，有针对性地革除制约我市文化发展的种种体制性、机制性障碍。
3、加强领导，增强工作的实效性。文化体制改革是一项复杂的系统工程，涉及面广、政策性强、工作难度大。这就要求切实加强对改革工作的领导，积极推进、稳妥实施，确保各项改革任务落到实处。(1)加强领导，形成合力。市里成立丽水市文化体制改革工作领导小组，加强对全市文化体制改革工作的指导和协调，要求各县（市、区）也要建立相应组织机构，加强领导，周密部署，狠抓落实。充分发挥各有关部门的职能作用，加强衔接沟通，相互配合，相互支持，形成合力。(2)分类指导，做细工作。改革必然涉及利益的重新调整和分配，是做人的工作。我们必须充分认识文化体制改革的艰巨性、复杂性，做好过细的思想政治工作。通过各种行之有效的方式，引导广大宣传文化工作者正确处理眼前利益和长远利益、个人利益和整体利益的关系，积极支持改革，勇于投身改革。同时要充分考虑广大干部职工的承受能力和接受程度，对涉及群众切身利益的改革举措，注意保护大多数人的利益和积极性。(3)严格纪律，确保稳妥。改革中涉及的重大事项必须由改革领导小组集体讨论决定。体制改革期间要严肃人事纪律，不得利用体制改革之机突击提职调动。严格执行财经纪律和国有资产管理规定，认真落实资产管理责任制，防止国有资产流失。
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送：省委办公厅，省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：杨圆华
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