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第14期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2004年12月31日
[领导干部重点调研课题]
丽水市区旧城改造工作的思考
丽水市人民政府副市长 叶朝丐
城市化的推进、城市的发展往往涉及旧城改造。城市品位的提高、市容市貌的改善更离不开旧城改造。由于旧城改造涉及大量的房屋拆迁工作，与人民群众切身利益息息相关，政策性极强，因此，在城市化快速推进的形势下，如何科学安排旧城改造计划、如何有序推进旧城改造、如何改进旧城改造方式方法、如何在旧城改造过程中形成政府与市民良性互动机制，切实保护群众利益不受损害等等，都有必要进行深入思考、深入研究。
一、市区旧城改造的历史回顾
二十世纪八十年代前，丽水这座依山傍水的历史古城，中心城区面积仅为 2平方公里，北以丽阳路，东至城东路，西到括苍路，南临瓯江为界。房屋建筑以砖木、泥木结构平房为主，总建筑面积不足 200 万平方米。市区原城关镇的人口仅 6万人。八十年代初期，以拓建中山街为标志，打通华祠岭（现中山小学至解放街段）、梅山背（现解放街至中医院段），拆除丽阳门（丽阳路至灯塔街段），揭开了丽水旧城改造的序幕。然而，长期以来，旧城改造和城市拓展的速度十分缓慢，真正加快步伐是在九十年代中后期。1995年至撤地设市前，累计拆除旧房30多万平方米。特别是2000 年撤地建市后，市区每年拆迁量平均达 20 多万平方米，相继拓宽改造了城东路、继光街西段、城西路、括苍路、囿山路中段、大众街等市区历史上较繁华的商业街道以及丽青路、花园路、宇雷路、寿尔福路、人民路等。通过历届政府的努力和市民的支持，城市规模发生了巨大变化，城市人居环境明显改善。
回顾二十多年的旧城改造历程可以看出，丽水城区旧城改造呈现四个特点：一是以市政道路、交通工程、城市防洪工程建设等拉开城市框架以扩大城市面积，很少有真正意义上的成片的旧城改造；二是以城市拓展为主，拆迁涉及城市建筑，也涉及村庄整体迁移改造；三是以政府推动为主，市民主动参与的程度比较低；四是拆迁行为从无序性、随意性转到规范化、法制化，旧城改造的程序性要求和实质性要求都显著提高。
这些做法在城市发展的初始阶段是必要的，也是有效的，但随着城市规模的不断扩大，新、旧城矛盾的突显，如何做好旧城改造工作，使城市不但在“量”上得到扩张，在“质”上也要得到充分提高的问题便摆到政府的议事日程上来。
二、现阶段旧城改造的迫切性和制约因素
丽水历史上一直是农居混杂的小城镇，尽管市区道路主网架已逐步形成，城市基础设施逐步完善，但旧城区人居环境差，基础设施和房屋结构落后，旧城改造的任务还很重。据初步测算，目前市区旧城改造区域涉及建筑面积约200万平方米，其中城市扩展旧村改造50 万平方米。
市区旧城改造的迫切性主要表现在以下几个方面：
（一）旧城改造是提高城市品位的需要。撤地设市后，城市框架迅速拉开，城市的集聚功能逐渐增强，城市活力日益旺盛，浙西南中心城市的雏形显现。在这个背景下，旧街区、城中村面貌显得很不协调，改造的呼声日益提高。
（二）旧城改造是净化城市内河的需要。由于旧城区污水管网不配套，生产生活污水直接排放至内河，致使好溪堰、丽阳坑、环城河等城市内河严重污染，虽然近年来水利部门对其进行了数次清淤，但效果始终不理想。要彻底治理城市内河水系，根本途径是通过旧城改造，配套建设污水收集管网，对生产生活污水进行彻底截流。
（三）旧城改造是美化绿化城市的需要。近三年来，市区通过对重点地段和重点单位绿化以及见缝插绿、拆墙透绿等方式，新增绿地面积达130万平方米，有效地扩大了城区绿化覆盖率，目前市区绿地率已达到30.2％，人均公共绿地达到10.45平方米。然而，市区绿化水平极不平衡，旧城区绿地面积严重不足是不争的事实。为了改变这种状况，旧城区必须进行改造，通过合理规划，优化设计，降低建筑密度，最大限度地提高绿地率。
（四）旧城改造是改善人居环境、提高市民生活水平的需要。旧城区许多房屋建于三、四十年代，房屋破旧，间距小，采光严重不足，缺乏抽水马桶等最基本的卫生设施，更谈不上物业管理等综合服务，与现化化住宅小区相比，生活环境相差数十年。因此，许多居民希望通过旧城改造，改变落后的生活环境。
总之，旧城改造势在必行。当前，旧城改造最主要的制约因素是拆迁安置问题。具体有三个方面：
（一）拆迁补偿价格问题。国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第三十二条中规定“被拆迁房屋的货币补偿基准价，由市、县房屋拆迁管理部门会同价格、国土资源、规划等行政管理部门按照当地上一年度同类地段、同类用途新建房屋的市场平均价格分别确定，报同级人民政府批准……”。从理论上讲，国务院《拆迁条例》和浙江省《拆迁条例》规定的定价方法是符合市场价值的。在房地产市场价格相对平稳情况下，这种定价方法较为合理。但近几年丽水的房地产市场价格波动较大，以上一年度新建房屋市场平均价来确定拆迁货币补偿基准价有不足之处，拆旧房买不回新房，群众对此意见较大，不利于旧城改造工作顺利进行。
（二）拆迁安置房建设问题。浙江省《拆迁条例》规定，被拆迁人有选择货币补偿或产权调换的权力。市区从2000 年城东路拆迁项目以来，已用货币补偿方式拆除房屋建筑面积约 55.4 万平方米。由于当时房地产价格和供需都相对平稳，被拆迁人选房的回旋余地较大，因此货币补偿安置政策贯彻的较为顺利。但近两年来，市区商品房市场价格上涨较快，被拆迁人要求产权调换的呼声日益强烈，后甫小区拆迁安置房正是适应这一时期的拆迁需求而建设的。尽管统建安置房不可避免地存在这样那样的问题，比如存在分配与个人意愿的矛盾，住房面积有所限制，地段、户型、环境等选择余地较小，若是期房安置房，被拆迁人还得临时过渡、重复搬家等等，但从总体上看，安置房的建设对于缓解拆迁矛盾起到了十分关键的作用。因此，今后必须更加重视安置房的建设，并积极创造条件现房安置，否则将严重制约旧城改造工作进程。
（三）集体土地拆迁补偿安置问题。城市拓展、旧城改造尤其是城中村改造，不可避免地涉及集体土地上农民住宅拆迁问题。我市现行政策是鼓励货币补偿，引导公寓式安置，逐步限制迁建安置。但由于历史形成的观念和习惯等原因，要改变这一做法，尚有一个适应过程。
三、做好旧城改造工作的几点思考
旧城改造涉及面很广，制约因素很多，它受到法律、法规、政策制约，受到经济发展水平和地方财力的制约，还受到市民生活习惯和经济条件的制约。一个地方一个时期安排多大规模的旧城改造，先改造哪一区域，采取什么方式改造，都必须在依法依规的前提下，充分考虑必要性与可能性相统一，政府推动与群众自愿相一致，改造总量与经济条件相协调。
（一）科学合理安排旧城改造计划。旧城改造是系统工程，如果没有一个中长期计划和年度工作计划，不把握好旧城改造的总量规模和时序节奏，就无法科学合理地推进旧城改造工作。在深入调查研究的基础上，制定旧城改造计划必须树立科学的发展观和正确政绩观，综合考虑下列多种因素：一是地方财力状况，与经济发展水平相适应；二是居住安置准备工作，包括安置房建设情况和市民的经济上、心理上的承受能力；三是房地产市场走向，房价过高或过低，对于一个城市来说都是有害的，旧城改造的推进速度会对房地产市场起到明显影响；四是城市资源合理利用，旧城改造必须尽可能综合考虑现有基础设施资源和城市景观资源的利用，通过旧城改造，使城市污水收集处理等系统趋于完善，通过旧城改造，改变一个区域的面貌和活力。在安排年度计划时，则更多的要考虑市民的承受能力。2004年，我市的拆迁总量大幅减少，市区全年拆迁 6 万平方米左右，比上年减少了 70% 。这种暂时的“休养生息”和适度调整非常必要，有利于总结经验、研究问题、完善政策、弥补不足，对谋求长远稳定和发展是有益的。
（二）突出旧城改造重点。丽水城市框架已经拉开，城市基础设施日益完善，在这种条件下，旧城改造工作的重点要及时转移，即从拓展城市为主转为区块改造为主，从以市政道路新建拓宽改造带动旧城拆迁的捆梆型改造转为以独立的项目实施旧城改造，从增强城市服务功能为主转为以改善居住条件和居住环境、美化城市景观为主。从这个思路出发，市区今后若干年旧城改造的重点可以放在滨江区块、丽阳门区块、高井弄区块、莲都区政府外围区块、万象山脚区块，根据需要和可能，分轻重缓急，量力而行，尽力而为，有序推进。如囿山路以南、括苍路以东、江滨路以北、花园路以西的滨江区块，需要拆除的低矮建筑，总建筑面积达19.7万平方米。这个区块与滨江景观极不协调，必须优先考虑加快改造。只有通过改造，才能使滨江景观带显现其应有的魅力。又如中山街以西、丽阳街以南、城西路以东、灯塔街以北的丽阳门区块，总建筑面积3万平方米，地处城市中心，建筑密度很高，急需通过区块旧城改造，降低市中心的建筑密度，提高绿地率，完善排污、通讯、停车、垃圾收集、消防等设施，改善人居环境、方便市民生活。再如万象山脚区块，市民对万象山的“显山露水”的呼声正随着城市面貌的快速改变而日益提高。
（三）探索旧城改造新机制。旧城改造涉及的主要问题是拆迁安置，这是事关群众民生的大问题。由于以往实施的房屋拆迁几乎都是市政基础设施等公益性项目，既使涉及房地产开发，拆迁出来的土地也是通过招、拍、挂等市场方式有偿出让。因此，从总体上说，以往的拆迁属于公益性拆迁。这类拆迁用行政力依法强行推动是十分必要的。然而现实存在的负面影响必须加以重视：虽然拆迁安置工作依法依规进行，比较好的执行了国务院和省政府的两个拆迁条例，但要看到被拆迁户在拆迁过程中是处在被动地位的，被拆迁人相对来说属于弱势群体，往往是被动地加入到拆迁活动中来的，对拆迁程序的运行没有控制权，一旦拆迁程序启动，拆迁行为就会依法进行下去，被拆迁人的房屋就会被拆除。这种先发拆迁公告，后做拆迁户思想工作，最后签订拆迁协议的做法，最大的问题是拆迁区块所有的矛盾纠纷都暴露在拆迁公告之后，拆迁户一旦有抵触情绪，拆迁工作很容易受阻。因此，在今后的拆迁行为中，尤其是当房屋拆迁不涉及公建项目，仅仅围绕旧城改造这个单一目标进行的时候，就必须更多的考虑市民的个体承受能力，有必要在拆迁机制上、工作的方式方法上进行改进，积极探索政府与市民互动的旧城改造拆迁新机制，实现“要我拆”到“我要拆”的重大转变。
探索不涉及公建项目的区块旧城改造拆迁新机制，我认为我省浦江县“模拟拆迁”的做法值得借鉴。所谓“模拟拆迁”，就是把拆迁程序倒置，把拆迁矛盾提前，即先解决拟被拆迁户的矛盾纠纷，再签订拆迁安置协议，最后发布拆迁公告。具体来说，首先在政府的引导下由居民写报告申请拆迁。针对部分群众要求拆迁的实际情况，充分发挥拟拆迁区块内的骨干力量和居委会干部的作用说服本区块居民，由居民主动联名写申请拆迁报告；其次开展丈量评估。拆迁工作人员深入拟拆迁区块内，开展丈量、评估等拆迁前期工作，全面掌握拟拆迁区块的总体情况，并对有关问题及时进行处理解决；第三是对丈量评估情况进行公告。丈量、评估结束后，及时将丈量、评估情况向居民进行公告，全面征求意见，对异议予以核查，并提出处理意见，尽量将矛盾解决在拆迁之前；第四是签订意向书。在完成一系列前期拆迁准备工作的基础上，由拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置意向书；第五是发布拆迁公告。拟拆迁区块居民全部签订拆迁安置协议后，由拆迁主管部门正式发出拆迁公告，对区块依法实施旧城改造。这种“先恋爱，后结婚”旧城改造拆迁模式，政府和拆迁人能牢牢掌握整个拆迁过程的主动权。
（四）切实保障被拆迁户利益。旧城改造，对被拆迁户来说意味着居住条件和居住环境发生重大变化，对他们给予合理的补偿和安置，满足他们正常的工作生活需要，是各级政府必须首先考虑并认真做好的一项工作。保障被拆迁户利益，要从制度建设方面入手：第一，要实行拆迁项目告知制。即市区的拆迁，在政府公布年度拆迁基准价以后（省条例如修改取消基准价按修改后的做法办），公示告知当年拟实施拆迁项目的地段、地块，使被拆迁人有充分的知情权。第二，要贯彻拆迁群众认同制。除市政道路和国家基础设施等建设项目外，旧城改造等拆迁项目一律实行被拆地段（块）被拆迁人认同制，即由政府统一发出年度拟拆迁项目后，被拆范围的群众基本认同（包括做充分的思想工作后认同的）并申请拆迁的，才批准组织该项目的实施。否则，延缓该项目实施，直到群众自愿认同该地段（块）应拆迁改造的时候再实施，以充分体现群众意愿。第三，要执行拆迁评估中立制。被拆房屋的评估价直接关系到拆迁户的切身利益，在拆迁实施中，由被拆迁人自己选择一家符合资质要求的评估机构进行拆迁评估工作。第四，要落实被拆迁人选择权。政府加大对拆迁安置房建设的力度，变期房安置为现房安置，让被拆迁人充分行使选择货币补偿和产权调换方式的权力。第五，要实行住房“低保”制度。针对拆迁中一些被拆迁户住房面积小、收入少的实际情况，建立拆迁中的住房保障制度。根据我省拆迁《条例》和我市拆迁《办法》，虽建立了最低36平方米或48平方米的住房保障线，但还应拓宽保障面：低收入者拆迁后买不起房的，应允许其申请购买经济适用房；“双困户”纳入政府廉租房供应对象，确保每一户被拆居民能买得到房或租得到房，避免被拆迁户因旧城改造造成新的住房困难。
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送：省委办公厅，省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：杨圆华
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