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第16期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2004年12月31日
[领导干部重点调研课题]
浅谈公安机关处置群体性治安事件的
策略和艺术
中共丽水市委常委、市公安局长 陈钟
近年来，随着社会转型、经济转轨和各种利益关系的调整，因人民内部矛盾引发的群体性治安事件日趋增多，而且规模扩大，行为趋烈，处置难度加大，已成为影响社会稳定的突出问题。实践证明，注重讲究策略和艺术，做到指导思想明确、职能定位准确、处置方法正确，群体性治安事件是可以得到妥善处置的。
一、当前群体性治安事件的特点
（一）具有突发性。群体性治安事件的发生，通常需要具备三个条件：一是群众需要解决的问题在心理上超过了其承受能力；二是具有引发事件的特定时机和重要时期；三是有策动、召集的组织者。要满足这些条件，往往需要一个酝酿过程，经历较长一段时间。这一过程一旦完成，只要受外界某个因素的刺激，就很容易导致群体性治安事件的发生。由于外界因素的不确定性，群体性治安事件也就具有了突发性。
（二）具有牵动性。由于利益相关，目标一致，群体性治安事件的参与人员具有较强的感染力和扩散性，而且，某具体群体性治安事件发生后，因利益的相关性可能会影响和带动类似群体性治安事件。党委、政府从维护群众利益、维护大局出发，解决或部分解决了一些群众提出的问题后，一些利益相似、相关的群体会误认为这是“闹”的结果，因而纷纷效仿，甚至串联多个单位或部门一起行动，共同向党委、政府施压，以达到各自的目的。
（三）具有多样性。当前，人民内部矛盾已经泛化到社会的各个领域、各个层次，由此而引发的群体性治安事件呈现出诱因多样性，如有因建房、用水、劳务纠纷、交通、生产和医疗事故等非正常死亡事故而引起的群体性治安事件；有因企业的改制、倒闭、兼并、破产引起的群体性治安事件；有因国家工作人员执法不公、工作方法简单、态度粗暴引起的群体性治安事件；有因城市拆建改造、土地征用、水库移民引起的群体性治安事件；也有针对单位领导廉洁自律不够、工作不实、作风不深，甚至产生腐败问题等引起的群体性治安事件等等。诱因的多样性，决定了参与主体的多样性——涉及到不同的社会阶层和行业。
（四）具有激情主导性和行为失控性。在群体性治安事件中，参与人员往往局限于自己的特定利益和要求，只是从单方面、特定角度来考虑问题，将怨气和不满集中到党委、政府头上，因而，与党委、政府的对立情绪较强。在群体聚集这一特定条件下，个体之间相互影响，很容易使激情在群体中占主导地位，参与者因情绪的影响引起共振，自我控制能力下降，很难正确地估价自己的行为后果。因而，一些群体在向党委、政府提出要求时，逐步升级，层层加码，以“人多力量大”的从众心理要挟政府，施加压力，甚至实施扰乱公共秩序、堵交通、打标语、呼喊口号、打人等违法行为。
（五）具有参与人员多元性。近年来，群体性治安事件参与人员呈多元化趋势，除工人、农民、个体户、外来打工人员和无业游民，还出现了教师、学生、离退休人员、复员转业军人、精简下放人员、下放知青以及电影放映员等，涉及的社会面较广。过去群体性治安事件一般都是自发的、无组织的，而目前有相当数量的群体性上访事件是有组织的，有些还打着反腐败、维护合法权益的旗号，煽动性较强，从而加大了群体性治安事件的处置难度。
（六）具有必然性。在推进改革开放中，人人都有享受改革成果的权利。社会各阶层、各群体、每个人都希望在改革开放中得到自身利益要求的满足，但社会利益再分配的公平程度在实施操作过程中的滞后性、不可遇见性和历史性，以及改革进程的惯性，造成社会总是有“弱势群体”的存在。因此由于利益分配的不公，直接决定了矛盾的存在和群体性事件发生具有必然性。根据这样的规律，群体性治安事件的发生，过去有，现在有，在今后的一定时期也还会长期存在。
二、当前引发群体性治安事件的主要原因
从大环境、历史背景分析，群体性治安事件作为整个社会经济、政治状况的一个侧面反映，总是最先受着社会基本矛盾的影响和制约。在社会转型、大发展、大变革时期，根据社会发展规律，人均GDP在1000—3000美元时期，社会各种矛盾交织在一起，处于高发态势，也是群体性治安事件高发时期。丽水市当前正处于这一特定历史时期，分析群体性治安事件的发生主要有以下方面因素。
（一）利益驱动因素。随着我国改革开放进程加快，经济社会快速发展，人们的贫富差距在不断拉大，社会“弱势群体”和“边缘群体”相继出现。部分贫困人群目睹逐渐扩大的贫富差距，产生了强烈的被遗弃感，形成心理偏执、埋怨、忧虑等。贫富不均导致“弱势群体”心理失衡，极易引发矛盾。在城市拆建改造、土地征用、水库移民和企业的改制、倒闭、兼并、破产以及建房、用水、劳务纠纷、交通、生产医疗事故等引起的群体性治安事件，从根本上分析都是受自身利益驱动所致。
（二）体制不顺因素。群体性治安事件的发生，还与现行体制不顺有关。现阶段，政府功能“大包大揽”，政府功能定位还含糊不清，什么事情都要抓，什么事情都要管，不可避免的影响了政府很多事情抓不好，管不好。同时，随着改革的不断深入，各项政策不断出台、完善，配套工作和有关制度的滞后，极易引起当事人的不满。
（三）基层组织因素。当前一些基层组织涣散，软弱无力，战斗堡垒作用不强，一些基层干部存在不正之风、腐败现象和行政执法行为不当，存在严重的官僚主义、形式主义，对群众合理化建设和要求搪塞推诿，或处置方法简单粗暴，最终导致群众对解决合理性要求的绝望，从而引发群体性治安事件。如有的基层干部在土地征用补偿款处理过程中，以权谋私，或工作失误，直接导致村民强烈不满而发生群体性治安事件。
（四）历史遗留问题因素。法律的制定和政策的出台都是基于当时特定的历史条件。有些涉及到特定群体切身利益的问题，国家作出明文规定，出台具体政策，都是在当时历史条件下制定形成的。由于经济社会的发展，利益布局的调整变化，有的群体考虑到当时制定的政策，现在不能很好共享改革成果，而产生心理上不满。特定历史时期出台的政策文件，有些一拖再拖，往往导致老政策与新政策“碰撞”，造成特定群体对当时政策的不满而集体上访，如六十年代精简下放人员。同时，在有些山区，由于历史的变迁，有些权属问题至今难以解决，也是引发群体性治安事件的隐患。
（五）传统文化因素。我国历经2000多年封建社会统治，“人治”时间很长，群众“法治”观念不强。受传统文化影响，民众“依靠法律不如依靠领导”的旧思维根深蒂固，直接导致不少民众不愿意打官司，不愿意上法院，不愿意依法办事，有的甚至打了官司还找领导，找领导得不到问题的解决就上访。加之长期以来受到“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”、“法不责众”、“打工不如上访”等错误认识的影响，一部分动机不纯的人往往把聚众实施群体性治安事件作为向政府施压，要求满足自身利益的法码。
三、当前处置群体性治安事件的策略和艺术
历次群体性治安事件的成功处置表明，只要党委政府高度重视，各部门立足本职，密切配合，依法行事，事件一般都会得到稳妥处置的。就公安机关来说，在处置工作中必须做到指导思想明确、职能定位准确、处置方法正确。要坚持“可散不可聚、可解不可结、可顺不可激”的原则，坚持慎用警力、慎用武器警械、慎用强制措施的原则和坚持抓早、抓小、抓苗头，实现矛盾“软着陆”的原则。严格按照公安部制定的《公安机关处置群体性治安事件规定》的职责任务认真执行。同时，更要注重群体性治安事件处置的策略和艺术。
（一）正确定位，当好党委政府处置群体性治安事件的参谋助手。在处置群体性治安事件过程中，公安机关要紧紧依靠党委政府的统一领导。公安机关只有在党委政府的统一领导下，与有关职能部门协调配合，齐抓共管，形成合力，才能达到处置群体性治安事件预期的效果。在预防和处置群体性治安事件中，公安机关作为职能部门，要在党委政府统揽处置事态全局的整体工作部署下，从维护稳定大局出发，充分利用自身的工作优势，尽可能全面了解群体性事件的情报信息，及时报告，为党委政府积极预防和妥善处置群体性治安事件当好参谋助手。针对人民内部矛盾引起的群体性治安事件增多的趋势，公安机关在发挥情报信息网络健全优势的同时，要全面掌握经济社会发展过程中出现的社会问题，及时对处置群体性治安事件的经验和教训进行分析，加强对群体性治安事件性质、特点、原因和对策的研究，增加对群体性治安事件的规律性认识。同时，将分析的结果要及时主动地向党委政府汇报和建议，提高党委政府总揽全局、协调各方的能力，提高党委政府在处置群体性治安事件过程中决策的针对性和有效性。
（二）完善预案，做到未雨绸缪，科学组织。公安机关要针对可能发生的各种群体性治安事件，制定和完善处置工作预案，加强对预案的模拟实战演练，提高公安机关在复杂情况下对群体性治安事件的应变能力和处置能力。群体性治安事件在不同阶段有不同的表现形式，公安机关要根据群体性治安事件的发展阶段，按照工作预案要求妥善处置。群体性治安事件的酝酿阶段，公安机关要充分发挥情报信息网络作用，密切关注社会动态和热点问题，准确预测、掌握群体性治安事件的趋势、动向，及时把掌握的信息向党委政府和有关部门汇报，采取必要措施，阻止群体聚集。群体性治安事件的聚集阶段，公安机关要适当增加威慑力量，尽量疏散群众，分割人群，避免形成群体势力。同时，公安机关的现场处置领导对可能出现的情况和后果要心中有数。在群体性治安事件的处置阶段，要做到快速反应，责令聚集人员立即解散，采取必要的强制措施，强行带离现场，有效平息事态。群体性治安事件的平息阶段，在确保对犯罪分子准确有力打击的同时，协助有关部门做好善后工作，做到既讲法制，又讲群众观念。
（三）注意战略，坚持“热处理”和“冷处理”相结合，以“冷处理”为主。群体性治安事件发生时群众的情绪通常会比较激烈，在群体氛围的烘托下，群众情绪因彼此感染而膨胀，极易导致失控。在这种情况下，公安机关应及时了解事件的性质和原因，掌握事情真相，宜采取政策法律宣传、对话等“冷处理”方式，孤立少数骨干分子，分化瓦解不明真相或被动参与群众，劝退围观人群，及时“冷却”群体氛围，“攻城为下、攻心为上”，思想上的疏导比思想的压服更重要，这是处置群体性治安事件的上策。经验表明，在群情激奋的情况下，处置头脑发热，处置措施不当，会造成干群关系更对立，甚至会发生流血事件。这会给公安机关后续工作带来困难。因此，处置群体性治安事件应注意“冷处理”和“热处理”相结合，坚持“冷处理”为主的方针，特别是在群体性治安事件发生初期，为避免事态扩大，“冷处理”有利尽快控制局势，稳定群众的情绪，有利于处置好整个事件，减少遗留问题。但是如果出现堵塞铁路、公路、围攻党政首脑机关和有打、砸、抢等严重违法行为，公安机关也要进行“热处理”，要不失时机，组织强大力量，采取坚决果断措施，及时处置。
（四）讲究战术，坚持有理有节，严格依法处置。公安机关处置群体性治安事件，首先要严格执行公安“慎用警力，慎用武器警械，慎用强制措施”的原则，遵守一线民警不得携带杀伤性武器的规定，防止因公安机关处置不当而激化矛盾。同时，要讲究战术，做到有理有节，依法处置。在处置群体性治安事件过程中，公安机关一是始终要站在维护公正执法的立场，听从指挥，依法办事，维护好现场秩序。二是现场民警要态度和蔼，讲话礼貌，告诫有关当事人不能采取违法行为，告知他们不能用非法的手段达到自己合理的要求。三是现场民警不能随意表态，不能对群体性治安事件产生的原因评价对与错，不给群体性人员扣帽子，不辩论。四是对煽动闹事的组织者和骨干分子要搞好现场取证工作，掌握事件的真相，为日后打击处理收集确凿有力的证据。还应该充分认识到，平息群体性治安事件“解铃还需系铃人”，引发问题的单位负责人要首先到现场，有关部门要通过耐心的宣传、解释和沟通工作，争取多数群众认识错误，相信多数的群体性治安事件是可以平息的。
（五）执政为民，着力于维护稳定和群众根本利益。经济社会的发展，稳定是前提。公安机关妥善处置群体性治安事件是为了更好地维护当前稳定的良好局面，为了维护最广大人民群众的根本利益。各级党委政府，要正确处理改革、发展、稳定的关系，坚持执政为民，着力于维护稳定和群众根本利益。在新的形势下，公安机关要积极探索建立警察与市民、警察与群众的良好公共关系。“警民鱼水情”，公安民警要带着深厚的感情，深入人民群众当中，做人民群众的“贴心人”。对已经发生的群体性治安事件和已处理过的当事人，不能歧视，要通过有效又能接受的方式，进行教育，总的要宽容。要积极推广“枫桥经验”，把矛盾处置在萌芽状态。要依靠人民群众处置群体性治安事件，对群体性治安事件暴露出来的问题，公安机关要充分发挥联系群众广泛的优势，深入群众，把排查调处社会矛盾同排查调处社会治安问题结合起来，做到早发现、早控制、早化解。同时，要从制度上、组织上建立长效机制，推进警察进社区、进学校、进村入户、进企业，真正深入一线，真正了解社会矛盾，将矛盾处置在萌芽状态。
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送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：杨圆华
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