第1期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2005年1月27日
[领导干部重点调研课题]
丽水市城乡一体化发展空间布局研究
丽水市人民政府副市长华宣奎
土地资源是人类社会赖以生存和发展的最基本要素。土地的稀缺性决定了人类社会必须珍惜利用土地、提高土地利用效率。超前进行空间布局构想，继而做好土地利用规划，是我市加快经济社会发展，和全省同步基本实现现代化的重要前提。
一、我市空间分布和土地利用基本现状
丽水市九个县（市、区）共设65个镇，125个乡，3477个行政村，2003年底全市户籍人口249.4万，实际常住人口约210万人。分布情况如下：全市乡村人口117.63万人，城市城镇常住人口92.31万人，其中丽水中心城市17.06万人，8县（市）城关镇44.42万人，其余各建制镇所在地30.83万人，城市化水平42%。全市土地总面积1.73万平方公里，按地形可划分为中山11874平方公里，低山3239平方公里，高丘1018平方公里，低丘399平方公里，平原河谷769平方公里，分别占68.6%、18.7%、5.9%、2.3%和4.5%的比重，其中坡度7°以下土地1476平方公里，占8.53%。按用地性质可分为水域362平方公里，林地13583平方公里，耕地1511平方公里，园地423平方公里，建设用地359平方公里，未利用土地1061平方公里，分别占2.1%、78.5%、8.7%、2.5%、2.1%和6.1%的比重。
建设用地的分布状况为：城市城镇43.43平方公里，乡村197.48平方公里，工业35.63平方公里，交通42.6平方公里，水利设施36.8平方公里，其它建设2.93平方公里，分别占12.1%、55.0%、9.9%、11.9%、10.3%和0.8%。
丽水现有人口和生产力分布过于分散，主要表现为城市城镇和农村居民点小而分散，交通等基础设施布局分散。人口和生产力布局分散，大大降低了丽水基础设施的共享率，增加了生产、行政和商务成本，影响产品市场竞争力的提高和农业产业化发展，最终影响现代化进程。所以要加快丽水经济社会发展，就必须适度集中配置生产要素，加快调整生产力布局，实现空间结构优化、合理化和科学化。
二、调整空间布局和土地利用的基本依据
现代化的过程是工业化、城市化和城乡一体化共同演进的过程，实际上也是土地利用结构重大调整的过程，主要表现在工业化、城市化和交通、水利等基础设施建设三方面。在现代产业体系中，工业处于主导地位，为城市的发展提供产业支撑，表现为工业化带动和促进农业产业化和第三产业发展，城市和城镇为工业和第三产业发展创造平台，工业化和城市化相互依存、相互促进。工业化和城市化是城乡一体化的先决条件，直接关系到农民从农业到非农产业的职业转移和从农村到城市的居住空间转移，加速现代文明的渗透和普及。工业化、城市化和城乡一体化达到的程度，很大程度上决定了现代化的水平。
我市工业化和城市化均落后于全省，2003年我市工业化水平为35%，只相当于全省约15—20年前的水平，城市化相当于全省7年前的水平。各项主要指标和现代化的标准值差距甚大：2003年我市人均GDP相差3932美元，农业增加值占GDP的比重高出12.7个百分点，二产增加值占GDP的比重低0.8个百分点，三产增加值占GDP的比重低11.9个百分点，城市化水平低23.2个百分点，农村非农业劳动力比重高出33个百分点。因此，要在2020年与全省同步基本实现现代化，就必须加快工业化和城市化步伐，促进经济社会的全面发展。未来的十五、六年是我市用地需求最多和空间布局大调整的时期。
三、我市城乡一体化空间布局的总体构想
（一）人口与城市城镇布局。
人口布局的总体思路是促进人口往东北区域迁移，减少西南区域的人口数量，即庆元、龙泉、景宁、遂昌四县（市）应突出生态功能，减少人口数量，丽水市区、缙云、青田、松阳、云和应加快人口和产业积聚，采取跨县（市）下山脱贫等有效办法，促进人口的跨行政区流动。全市城市城镇所在地目标人口140万人，乡村60万人，城市化率达70%。其中丽水中心城市按大型城市规划，城区包括富岭、水阁、联城等区块，目标人口50万人。其他地区应进一步加大人口的“内聚外迁”力度。
（二）重大基础设施布局。
1、交通：全市交通主框架按“531”布局，即五条高速公路，三条铁路，一条航运干线。五条高速公路为金丽温、台缙、龙（游）丽、丽龙庆（含至浦城支线）、云景温；三条铁路为金丽温铁路、龙（游）丽和丽南（平）铁路；一条航运干线为温州至丽水500吨级航道，其中温州至青田为1000吨级。其余各县（市）之间通一级公路，县（市）至中心镇通二级以上公路，至一般乡镇通三级以上公路，各行政村通四级以上公路。根据《丽水市公路交通发展规划》（尚未颁布）提出的设想，我市境内公路总里程目标达17500公里，其中高速公路494公里，二级以上国省道干线5670公里，三级以上县乡公路和四级以上通村公路11300公里，公路密度达101公里/百平方公里左右。另外现有金丽温铁路125公里，规划再增加龙（游）丽和丽南（平）两条铁路共计250公里。
2、水利水电：根据水电资源调查，我市可开发的大中型水电站还有丽水至青田段瓯江干流三个梯级电站、景宁大均电站、缙云好溪水利枢纽工程等，加上滩坑电站和其它一些小水电开发，全市再增加水电装机150万千瓦。
全市现有市区及县城防洪堤105公里，根据规划目标，还需建设85公里三级防洪堤；14个乡镇现有防洪堤100公里左右，四级防洪堤170公里左右。
（三）产业布局。
全市产业布局为“一中心、两区块、三轴带”的格局，即丽水中心城市，包括丽水市区、缙云、青田的东部区块和包括云和、龙泉、庆元、景宁、遂昌、松阳的西南区块，金丽温、丽龙和龙丽三条高速公路沿线。东部区块以发展工业
为龙头，统筹发展服务业和现代农业。西南区块以发展生态经济为主，统筹发展工业。全市工业园区布局原则上每县市一个。
四、人口和土地利用占补平衡测算
2003年我市户籍人口249.4万人，按照人口实际增长率1‰（“十·五”前三年平均为1.1‰）计算，2020年户籍人口为254万人。近年我市实行“内聚外迁”的人口政策，常住人口表现为净流出，而且有继续延续的态势。按此趋势预测，我市2020年的常住人口约为200万人。按现代化要求的城市化标准值60%计算，城市城镇人口应达到120万人。如果目标城市化率按世界发达国家最终城市化率70%计算，城市和城镇目标人口规模为140万人，比2003年底增加47.7万人。城市城镇人口增加的用地需求按人均100平方米计算，则到2020年城市城镇用地总规模为140平方公里（包括工业用地）。2003年我市城市城镇建设和工业用地为79平方公里，到2020年城市城镇用地需增加61平方公里。据交通部门测算，到2020年交通建设需增加占用土地131平方公里，其中占用耕地66平方公里。另据现有规划资料，水电开发需增加占用土地91平方公里，其中增加占用耕地25平方公里。根据生态建设需要和城市化进程，部分高山耕地将退耕还林、还草，《丽水市土地开发整理专项规划》（2003-2010）规划2010年前退耕还林、还草30平方公里，预计到2020年共退耕65平方公里。上述三大项目加退耕还林、还草总共需增加占用耕地217平方公里。
山区居民外迁或进城市城镇居住，可以将部分山区宅基地退宅还耕，根据现有城市化水平和2020年70%的城市化水平计算，将有60万山区居民下山进城，即使按城市人均100平方米用地计算，预计可退宅还耕的面积总量为60平方公里。另据《丽水市土地开发整理专项规划》，我市农用地整理、土地开发、土地复垦增加耕地的潜力有183平方公里。以上两项可增加耕地243平方公里，超过用地需求总量，如果能切实做好城市化过程中的退宅还耕和《土地开发整理规划》中的各项土地开发整理工作，我市耕地占补能达到平衡，并有望有所增加。
五、拓展发展空间，优化空间布局的对策措施
（一）积极利用低山缓坡，努力拓展发展空间。
首先，要抓紧修编土地利用总体规划，并与城乡一体化规划、城市总体规划高度衔接，争取在第一时间报批。规划要力求科学、合理、可操作。其中特别要把握基本农田绝对不能规划在城镇规划区和可预见的重点工程建设范围内。其次，要利用好政策。国家鼓励利用荒地、坡地进行建设和开发土地。我市属于“九山半水半分田”的典型山区，全市25度以下的多达586万亩，利用低丘（山）缓坡进行建设和开发土地的潜力十分巨大。因此我市除积极开展农村建设用地整理、建设用地复垦、矿山环境整治、整合山谷溪滩废弃土地资源弥补建设用地指标不足外，必须十分重视发挥低丘（山）缓坡多的优势，国土、林业、水利等部门应密切配合，大力协同，共同做好这项工作。
我国人多地少，拓展发展空间毕竟有“尽头”，因此缓解人地矛盾的根本出路在于集约用地。要在盘活挖潜上下功夫。一是对开发区和城区的已批准农转用未征用、已征用未供地及已供土地未开发利用的情况进行全面清理，解决“两个两年”问题，并防止产生新的“两个两年”问题。对清理出来的存量土地，要按照“布局集中、用地集约和产业集聚”的原则，计划、建设、规划及开发区等单位要加强协调与配合，充分论证，优化方案设计，科学选址，优先安排急需建设项目的用地需求。二是通过调整产业结构、产品结构、企业结构、投资结构等，用更少的土地换取更大的产出，这是解决发展用地问题的根本性的也是长远的办法。
（二）大力推进工业化。
工业在整个国民经济发展中居于主导地位，工业化是城市化的支撑，丽水的发展水平和自然资源禀赋决定丽水离不开工业化的过程。只有工业的加快发展，才能促进农业产业化进程，才能带动第三产业的更快更好发展，也才能为进城农民提供更多的就业机会和生存发展空间。根据工业化的一般进程和规律，以及加快城市化的现实需要，我市工业化应坚持从劳动密集型到资本密集型、从一般产业到高新技术产业的发展取向。坚持内力驱动发展和通过招商引资、引进外地企业借力发展并举，发展规模企业和中小企业及家庭工业并举，发展劳动密集型工业和技术密集型并举，发展传统工业和发展现代工业并举，发展整型产品生产和发展零配件生产并举。以现有开发区（工业园区）为载体，以利用本地资源的产业作为基础，以有一定规模的产业作为重点，以高新技术产业作为工业发展的方向，切实增强工业经济实力。
（三）加快推进城市化。
要加快欠发达地区的发展就必须加快生产要素集聚步伐，其中最重要的是加快推进城市化。欠发达地区的城市化比发达地区更加重要，更加紧迫。加快我市城市化应做到“三轮齐驱”。第一层面，应鼓励人口外迁，减少市域总人口。减少我市山区贫困人口和总人口对加快我市现代化建设、争取与全省同步基本实现现代化具有十分重要的意义。建议省里对欠发达地区采取跨市异地下山安置政策，在发达地区设置专门安置欠发达地区山区居民的下山脱贫小区，加快减少我市山区贫困人口。在安置我市水电站移民时，增加市外安置的数量。第二层面，从市域各大区块来说，应突出西南区域的生态功能，同时突出东北区域的经济功能，促进西南人口往东北转移。加快东北区域吸纳人口工作的重点在于加快中心城市建设，特别要加快城市基础设施建设和丽水市经济开发区东扩步伐，增强城市功能，提高人口集聚和产业集聚的能力。缙云是我市东北门户，平原土地较多，通过接轨永康，做大新碧工业区，争取成为省级开发区，人口集聚功能随着产业的发展而不断扩大，有望形成产业和人口密集区，是适度安排其它县（市）人口迁入的理想区域。第三层面，就是加快各县（市）辖区内的人口积聚。我市“十五”以来城市化步伐得到了加快，突出表现为城市建设的加快和城市人口的增加。要进一步降低进城门槛，加快下山脱贫小区和中心镇建设。一方面，各县（市、区）应将下山脱贫小区纳入城市城镇建设规划，选址以城市近郊和中心镇为主，避免过于分散和二次搬迁。另一方面，应着力加快中心镇建设。中心镇在人口集聚过程中，以其成本较低、适应农民生存和发展等自身优势，有着城市不可替代的功能。要充分发挥中心镇在城市和乡村之间的桥梁和纽带作用，允许和鼓励山区一般发展能力的人先迁往中心镇，待有了更强的发展能力再迁往城市，这样既有利于人口的加快集聚，又有利于保证城市集聚人口素质的提高。
（四）以“项目推进年”为契机，加快基础设施建设。
要紧紧抓住省“五大百亿”工程建设和加大对欠发达地区的扶持力度，通过“山海协作”工程统筹区域经济协调发展的历史机遇，积极开展“项目推进年”活动，着力提升“两网络两平台”设施建设水平，继续加大城乡基础设施建设力度。一是进一步加快交通网建设。切实抓好金丽温高速丽青段、台缙高速缙云段和龙（游）丽、丽龙（泉）高速公路、云景高速公路等公路主干道建设，加快市区绕城公路东段、北段、330国道丽水过境线，以及城市道路为主体的城市交通网、“乡村康庄工程”为主体的农村交通网建设；二是加快以电力网为主体的水利、电力网络建设。重点是抓好滩坑电站、开潭电站等一批电源项目和县城、重点乡镇城市防洪、河道整治、小流域治理工程。继续加快电力设施建设，加快500KV输变电前期和220KV主网架建设，并进一步建设和完善110KV网架及以下辅助供电网络，尽快提高市区和重点工业县、市的电能供给和输送能力，确保经济、社会稳定发展；三要进一步加大城市基础设施建设投入。规划和组织并加紧实施一批能从根本上完善城市功能，理顺网络布局，拓展城市发展空间，增强要素资源集聚能力，提高城市综合效益的项目；四要花大力扎实做好项目前期工作。建立健全项目的科学决策机制，推行项目目标责任制，强化项目生成和推介机制，健全监督机制，建立公正的选人用人机制，创新投融资机制，建立良好的信用机制，不断形成项目工作的持久动力。围绕改善和提高人民群众的生产生活条件，积极筹划一批有利于“三个文明”协调推进、满足人民生活需要的公共卫生、城乡基础设施和社会事业项目；围绕培育流通新型业态，筹划一批商业街、市场、现代物流、电子商务等项目；围绕发展丽水旅游业，筹划一批通过招商引资建设的高等级旅游设施项目等。
（五）扎实推进城乡一体化。
城市化、工业化是城乡一体化的基础。推进城乡一体化的目的，一是改善农村居民的生产和生活条件，二是让城乡居民享受同等的政策待遇。改善农村居民的生产和生活条件主要依靠农村居民下山进城，放弃山区恶劣的生产生活环境，进城享受较好的生产生活环境。必须大力实施村庄撤并，对规划撤并的村庄原则上不再增加基础设施建设投入，城市外的基础设施建设投入主要投向中心镇。要通过若干年的努力，减少和消除城镇和农村居民在社保、计划生育、服兵役等方面的政策差别，逐步实现城乡政策的统一。首先将现行按农业人口和非农业人口实施城乡政策改为按城市城镇所在地人口和乡村人口实施，实现“同城同待遇”，这样既有利于淡化农业人口和非农业人口的划分，为下步彻底改革户籍管理制度准备条件，也有利于吸引乡村人口进城进镇居住，加快城市化进程。其次要强化农村居民的基础教育和职业技术培训。工业化需要有一大批技术工人和高素质的企业家队伍，城市化需要现代城市文明，城乡一体化需要转移大批的农村富裕人员，哪一项都离不开全社会人口素质的提高。所以必须强化教育和职业技术培训的基础地位，把它作为一项重要的战略任务，持之以恒紧抓不懈。
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送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长，市委特约调研员
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：杨圆华
