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第9期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2005年6月22日
丽水市“十一五”规划课题研究之五
我市“十一五”期间统筹城乡发展研究
市委政策研究室课题组
一、“十一五”期间统筹城乡发展的背景与条件
（一）统筹城乡发展是我市经济社会发展的客观要求
1、从非农产业化特别是工业化进程看，2004年，全市三次产业增加值之比为15.5:46.9:37.6，二三产业已占决定性份额；2003年底，全市115.6万农村劳动力中，有42.91万转向非农产业，农村劳动力的转移率达到37.12%，全市正从工业化初期向工业化中期迈进。根据非农产业化特别是工业化与城镇化之间的演变规律，“十一五”期间，工业经济将成为全市经济增长的主导，工业化不仅将推动全市经济结构调整提升,还必将推动全市劳动力结构的优化和城市化进程,从而为统筹城乡发展创造良好的产业基础和要素布局。
2、从收入水平的阶段性变化看，根据世界银行2000年标准划分，人均GDP755美元以下为低收入水平，756-2995美元为下中等收入水平，2996-9265美元为上中等收入水平。目前，我市人均GDP已超过1000美元，正由低收入水平向下中等收入水平过渡；在“十一五”后期，将要向上中等收入国家靠近。在这一阶段，随着社会生产力和人民生活水平的日益提高，一些深层次的矛盾逐步开始显现，城乡结构、产业结构和消费结构等将经历一个快速的转型过程。因此，实现城乡经济良性互动，将是“十一五”期间推进我市经济结构战略性调整，实现经济社会快速发展的一项重要任务。
3、从城市化发展水平看，发达国家的城市化历程表明，社会经济发展一般要经历四个阶段，即城乡隔离、城乡联系、城乡融合和城乡一体化。当城市化水平低于30%时，城乡总体上处于分隔状态；当城市化水平达到30%-50%时，城市文明逐步加快向农村渗透和传播，城乡分工开始显现；当城市化水平超过50%时，城市文明加速向农村普及，城乡差别明显缩小，城乡融合步伐大大加快；当城市化水平达到70%以后，城市文明已基本普及到农村，即基本上实现了城乡一体化。2000年我市的城市化率为33.1%，2004年达到了43%，年均增长2个百分点，预计2005年城市化水平将达到45%左右，并在2007年前后接近50%的标志性水平。因此从城市化水平看，在“十一五”中期，我市将进入统筹城乡发展、城乡差别缩小的快速推进期。
4、从全市经济发展的态势看，“十一五”期间，将是我市继续全面建设小康社会、把我市培育成为全省新的经济增长点、与全省同步提前基本实现现代化的关键时期。我市将面临前所未有的发展机遇：经济全球化趋势的增强，有利于我市发挥比较优势，提升产业的国际竞争力，更多更好地利用国内外两种资源、两个市场；长三角一体化进程的加快，将更有利于我市融入长三角经济发展圈，更多地吸纳周边发达地区的产业转移，促进经济结构的战略性调整；全省人均GDP正从3000美元向6000美元推进，并已全面进入以城带乡、以工促农、统筹城乡发展的新阶段，在全面实践科学发展观、深入实施《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，对我市扶持力度进一步加大的大环境中，能让我们立足1000美元，迈开步子做一些3000美元的大事等等。为此，“十一五”期间，巨大的增长潜力、广阔的发展空间为我市经济社会继续保持较快发展提供了可能，将为统筹城乡发展奠定坚实的基础。
综合以上分析，“十一五”期间，加快推进统筹城乡发展不仅是我市工业化和城镇化快速推进、收入水平阶段性变化等方面发展的必然结果，更是全市深化产业结构调整、实现经济社会快速持续发展的客观要求和有效载体。
（二）存在的困难和问题
1、农民进城的“门槛”依然较高。在户籍管理方面，近年来在有关改革的推动下，传统的城乡二元户籍管理制度逐步开始松动，但农民进城后在计生管理、人口暂住、子女就学等方面还受到一些限制。在土地使用方面，由于国家对建设用地实行了严格控制，限制了下山脱贫小区、农民小区等的建设进度和规模。在发展环境方面，少数地方对在城镇生产经营的企业和个人，存在歧视性待遇，就业、医疗等制度不同程度地存在“城乡有别”，抑制了农民进城的积极性。
2、城镇规模和功能需进一步扩大和完善。据统计，我市目前建制镇62座，人口131万，平均每座城镇只有2.1万人；若扣除9座县城，平均每座非县城城镇只有1.74万人；如再扣除城镇人口中的乡村人口，城镇建城区内的平均人口不足万人。同时，由于城镇规模过小、功能不全、缺乏特色，交通、通讯、水电等基础设施简陋，文化、娱乐、卫生等公益事业发展滞后；多数城镇只具备了集聚小规模人口的功能，产业的集聚度和承载能力相当弱，劳动力向二三产业转移、维持正常稳定收入的空间十分有限。
3、城镇发展的资金投入不足。目前，乡村建设的筹资渠道普遍较窄，总体建设投入较少。金融方面，随着基层金融机构的撤并收缩，国家投资重点转向大中城市，小城镇建设的信贷投入大幅下降。引资方面，受地理位置偏远、基础设施落后等因素的影响，城乡的发展环境无法与大中城市竞争，吸引外部资金流入的渠道和总量均十分有限。财政方面，由于受财政体制和财源不足的影响，县、乡（镇）两级财政只能满足一般的刚性财政支出，对城镇建设的投入十分有限。同时，2004年我市农民人均纯收入仅3321元，农民在扣除正常生活消费之后，可用于建设发展的资金已十分有限。
4、城乡居民收入差距进一步拉大。一是同全省平均水平的差距加大。1995-2004年，我市农民收入年均递增6.3%，与全国基本持平，但低于全省的8.8%。二是城乡收入差距进一步拉大。2004年全市城乡居民收入差距达到了3.58:1，高于同期全省平均的2.39:1和全国平均的3.21:1。三是各县（市、区）之间的农民收入差距在拉大。2004年农民人均纯收入最高的莲都区为4247元，最低的庆元县为2910元，两地之比为1.52:1。
5、思想认识有待进一步深化和转变。少数干部虽能认识到统筹城乡发展、推进城乡一体化的重大意义，但作为欠发达地区，认为现阶段的重点依然是招商引资、园区建设、结构调整等能直接产生效益的工作。作为实施统筹城乡发展的主体，一些群众思想僵化、行动消极，突出表现为四种心理：一是留恋“面朝黄土背朝天”的生活，认为“种田是万本利、进城是找苦吃”，既不愿意离土，也不愿意进厂；二是怕离开土地失去生活依靠，怕进入城镇找不到就业门路，怕转移居住地不适应环境；三是划地为牢，死守田园，欺生排外，不愿对外交流；四是等待观望，苦度穷熬，寄托于政策搬迁和政府扶持。
二、“十一五”期间统筹城乡发展的基本思路、总体目标和总体要求
（一）基本思路
全面实践以人为本、全面协调可持续的科学发展观，深入实施省委“八八战略”和市委“三市并举”战略，贯彻落实《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，以城乡居民平等共享发展机会和文明富裕生活为中心，把城乡经济社会发展作为一个有机整体加以统筹和规划，有效整合工业化、城市化、农业农村现代化和生态市建设的各项举措，大力推进城乡统一就业，加快优化社会就业结构；大力推进农村社区建设，加快提高农民生活质量；大力推进农业科技进步，加快发展高效生态农业；大力调整国民收入分配格局，加快发展农村公共服务。
（二）总体目标
到2010年，力争全市城乡二元结构逐步缓解，城乡差别逐步缩小，基本形成以工促农、以城带乡的发展机制和统筹城乡发展的雏形。到2020年，与全省提前基本实现现代化，基本实现城乡一体化。即“围绕一个主题、构筑两大体系、明确四大目标”：
1、围绕一个主题。
积极推进统筹城乡发展，力争2010年与全省同步全面建成小康社会，2020年与全省同步提前基本实现现代化。
2、构筑两大体系。
一是中心城市、县城、中心镇和中心村一体化的城镇体系：一方面完善中心城市和各县城的功能定位，增强辐射力和带动力，成为以城带乡、转移农民的主推动力；另一方面要加大中心镇和中心村的建设力度，改善生产生活条件，使其成为近期统筹城乡的着力点和重要补充。
二是统筹城乡发展的社会保障体系：进一步加强农村新五保体系建设，提高最低生活保障、贫困家庭教育和医疗救助等社会救济水平，努力实现穷有所保、老有所养、病有所医、幼有所学。
3、明确四大目标。
一是以转移农村富余劳动力为目标，继续实施“百万农民素质培训工程”，提高农民素质和业务技能，加快农村劳动力向二三产业和城镇转移。“十一五”期间，平均每年转移农村劳动力5万人左右，到2010年，全市农村劳动力从事一产的比重降到35%左右。
二是以改善农民生产生活条件为目标，全面实施“百村示范、千村整治”工程，建成一批示范中心村和环境整治村。认真组织实施“康庄工程”等，力争在“十一五”期末建成农村等级公路5000公里，农村公路总里程达到11000公里，标准化农村公路通村率达到97%。解决和改善41万农民的饮用水安全问题，农村卫生厕所普及率达80%。
三是以提高农村文明程度为目标，进一步加大城乡教育、卫生、文化等的统筹力度，到2010年，全市中小学布局调整基本到位，基本达到“两高”普九目标。农村公共卫生项目以县为单位达到省定中级工作水平，建制乡镇有一所符合建设标准的社区卫生服务中心，50%行政村有一所社区卫生服务站。全市乡镇、行政村有线电视联网率分别达100%和90%，50%乡镇建成“山花乡镇”。
四是以增加农民收入为目标，努力提高农民生活质量。到2010年，全市农民收入结构明显改善，人均纯收入6000元以上，全市农民人均纯收入1000元以下的贫困人口控制在3%以内。城乡居民收入差距缩小到3:1以内。农民生活消费结构明显优化，恩格尔系数进一步下降。
（三）总体要求
1、统筹整合、合力共建。要把全市作为一个整体，整合领导力量、整合政策措施、整合资源配置、整合工作载体，把各种在建工程、工作载体纳入到推进统筹城乡发展中。
2、整体规划、系统配套。按照统筹城乡的要求，从大处着眼、小处入手，着眼于中心城、中心镇和中心村之间相互衔接的城镇体系的形成，正确处理大环境与小环境之间的关系，整体搞好市域村庄布局总体规划，系统谋划市域一体化功能布局，整体推进各项基础设施建设。
3、分类指导、重点突破。坚持因地制宜、区别对待，对城中村进行拆迁改造，整合建设成为城市新社区；对平原村进行整治改造，建成农村新社区；对山区村进行环境整治，逐步创造条件异地搬迁，融入附近的农村新社区。在具体推进中，要根据不同的类型要求，重点突破，分批推进。
三、“十一五”时期统筹城乡发展的重点
围绕上述思路和要求，“十一五”期间我市统筹城乡发展的重点，应抓好以下四个方面：
1、统筹城乡布局和产业发展。科学合理、协调有序的城乡布局和产业结构，是进一步推进要素集聚、缩小城乡差别，加快城乡统筹的重要基础。“十一五”期间，要按照城乡经济融合和三次产业联动发展的要求，以推进城镇化和壮大产业规模、深化产业结构调整为立足点，努力形成中心城市、县城、中心镇和中心村之间布局合理、产业分工明确的城镇体系。到2010年，市区要以建设浙西南中心城市为目标，人口达到40万，成为区域性政治、经济、社会和文化中心；争取各县城人口达到5-10万，成为县域经济圈内要素和人口的主要聚集地；中心镇和中心村具有一定集聚农民和承接产业转移的能力，并在2015年之前全市形成10个左右经济总量超10亿元，建城区人口超2万人的中心镇。
2、统筹城乡就业培训和人口布局。继续实施“内聚外迁”的工作思路，提高农民素质，减少农民，不仅是统筹城乡的重要着力点，也是最终解决“三农”问题的根本出路。要进一步完善订单培训等模式，深入实施“百万农民素质培训工程”，建立健全社会化劳务信息服务网络，逐步取消城乡户口、就业、子女就学等方面的差别待遇，加快农村劳动力向二、三产业和城镇转移，优化城乡人口布局：一是依靠创业走出去、培训送出去、读书考出去和政策引出去等措施，鼓励人口向市外迁移，减少市域总人口；二是突出市域内西南区块的生态功能和东北区块的经济功能，引导西南区块人口向东北区块转移；三是以各县城为中心，加快各县（市）辖区内的人口集聚。
3、统筹城乡基础设施和农村新社区建设。加快农村基础设施建设，进一步优化农村环境，改善农民生产生活条件，是实现城乡统筹协调发展的重要载体和有效保证。“十一五”期间，要继续围绕制订和完善城乡一体化规划这个中心，确保在规划层面上做到从更高层面、更宽视野来考虑城乡的架构、产业的分布、功能的配套，推动城市基础设施向农村延伸，努力实现城乡资源的优化配置。以实施“百村示范、千村整治”工程和“康庄工程”等为载体，加大农村基础设施建设投入，大力开展以改路、改水、改厕、改线和垃圾集中处理、违章建筑拆除、村庄绿化为主要内容的村庄环境整治；积极推进城中村、城郊村和园中村改造，做好撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村、建设中心村工作，加强移民新村、下山脱贫点建设，全面推进农村新社区建设。
4、统筹城乡体制改革和公共服务。改革是统筹城乡发展的根本动力。“十一五”和今后一个时期改革总的方向和思路是致力于逐步打破城乡二元结构，消除一些体制性和政策性障碍。要在建立支农资金稳定增长机制、持续增加财政支农资金投入的基础上，进一步加大城乡教育、卫生、文化等的统筹力度，努力提高城乡社会文明程度。合理调整农村学校布局，提高从学前3年到高中段的15年基础教育的普及水平，大力发展农村职业技术教育和农村社区教育；以社区卫生服务和各类医疗机构为基础，加快建立健全覆盖城乡的公共卫生服务体系；大力开展文明城市、文明社区和文明家庭创建活动。加强农村社会保障体系建设，建立健全农村最低生活保障制度、失地农民基本生活和养老保障制度、农村新型合作医疗制度和农村社区卫生服务体系、农村孤寡老人集中供养制度，进一步提高最低生活保障、贫困家庭教育和医疗救助等社会救济水平，逐步实现农村社会保障制度与城镇居民保障制度的对接，不断提高农村社会保障水平。在巩固农村税费改革成果的同时，整合城镇管理体制，精简乡镇机构和人员，在提高政府办事效率的前提下，降低政府运行成本。
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送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：刘光利
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