第13期

中共丽水市委办公室

中共丽水市委政策研究室                     2005年7月13日

丽水市“十一五”规划课题研究之九

我市“十一五”期间推进城市化进程研究

市委政策研究室课题组

    一、“十五”期间城市化进程回顾

    据第五次全国人口普查数据，2000年我市城镇常住人口71.5万人，城市化水平为33.1%。到2003年底，据建设部门初步统计，城镇常住人口已达91.7万人，城市化率为41.7%（据“五普”口径推算），平均每年提高约2.9个百分点。预计到“十五”期末，完全可以实现“十五”规划中提出的城镇总人口100万人、城市化水平46%（换算成“五普”口径）以上的目标。

    从我市“十五”期间城市化进程看，主要有以下几个特点：

    1、城市化进程明显加快。1978年我市城市化水平约10%（9.7%），1978—2000年年均城市化率提高1个百分点，而“十五”前三年已提速到近3个百分点，每年新增城镇人口约7万人。

    2、“一中心、两片区、三等级”的城镇体系初步形成。“十五”期间，市区中心城市与各县（市）城所在地建设步伐明显加快，大多县（市）县城的城市规划已不适应城市发展需求，因此，各县（市）县城及丽水市区的城市总体规划均得以重新修编，城镇规模大大扩展，成为推进城市化进程的主要载体。2000年底除丽水市区外的8个县（市）城所在地建成区人口约33万人，而到2003年底已达41万人，增长24.2%；到2003年底，全市城镇建成区面积为48.5km2，比2000年的32.5km2增加了16km2，增长了约50%。

    3、经营城市步伐加快。“九五”期末，恰逢丽水撤地设市，在新一届市委政府推动下，积极探索并实践经营城市的方法。市区先后组建了建设、交通、水利等三个投资公司以及国土收储公司，通过项目法人融资，公开土地拍卖，部分城市道路收费，部分城市无形资产有偿使用以及基础设施先行带动土地级差地租提升等一系列措施筹措了大量的建设资金，加快了城市建设的步伐，取得了较好的效果，并带动了各县（市）经营城市理念的改进与工作的展开。

    4、城市化、工业化互动效应较为明显。针对丽水经济欠发达的现状，“十五”前三年的城市化推进过程中，着重采取了以工业园区建设带动城市建设的做法，为城市化的推进提供了坚实的产业支撑，并有效地形成了工业化、城市化的互动效应。如市区的水阁工业区块以及开发区东扩的规划可使城市面积扩大一倍多，建成后总人口将比现有人口增加两倍以上。缙云县壶镇和新碧镇，2000年城镇建成区人口分别为2260人和4062人，通过工业园区的建设以及工业经济的快速增长，到2003年底已分别达4.96万人和1.35万人，分别增长31.4倍和2.3倍。部分县城所在地为适应工业园区建设的需求，以组团区块模式纷纷将周边乡镇列入城市规划区范畴，拉开了城市的框架，促进了城市化进程。

    5、城乡一体化规划正在破题。从2004年起，市区率先编制了“城乡一体化规划”，覆盖了整个莲都区范围。各县（市）也正在编制相应的发展规划。预计到“十五”期末，统筹城乡发展的城镇体系规划将全部编制完毕。在规划的指导下，农村小城镇的发展将会进入加速时期。

    回顾“十五”前三年城市化进程，也仍有许多问题值得进一步引起关注与探索。一是城市体系间的功能互补以及各县（市、区）间如何根据自身特点确定不同的城市发展定位。二是如何通过深化改革，不断降低农民“进城门槛”，并正确处理好利用土地筹资与人居成本的关系。三是农村城镇化特别是中心镇建设推进的途径等。

    二、“十一五”期间我市城市化发展趋势分析

    城市化是经济和社会发展走向现代化进程中的一个客观规律，是工业化进程在地域空间上的一种外在表现形式。我市现阶段的城市化进程与工业化进程密切相关。随着“十五”期间我市工业经济特别是工业园区建设的加快以及这种趋势在“十一五”期间的延续，“十一五”期间的城市化进程将会快于“十五”的推进速度。

    但是，由于诸多因素的影响，丽水各县（市、区）间的城市化水平差距也将会进一步拉大。这也是我市城市化推进中与许多兄弟市不同的特点。这些因素主要有：一是立地条件的影响。丽水的立地条件本身是“九山半水半分田”，具体到各县（市、区）平原及盆地的分布更不均匀。除了所谓的“松古、碧湖、壶镇”等三大盆地之外，大多缺少发展较大城市的地理条件。部分县城所在地（如遂昌、景宁、青田等）早已无地或只有很少的建设用地可用，不得不拓展到周边乡镇以及向山丘要地，增加了造城的成本。即使是丽水市区，如若不是削山造地以及向碧湖盆地拓展，今后的城市发展也将受到严重的土地制约。二是产业发展的影响。丽水作为浙江省内的后发地区，产业发展的快慢与外界的辐射程度以及交通条件的完善程度直接相关。目前与发达地区接壤以及交通条件较优的“丽、缙、青”三地的经济发展明显快于其他各县（市），其城市化水平也明显高于他们。据各县（市）建设部门上报的数据。2003年，各县（市、区）的城市化率分别为：市区54%，缙云42%，青田约40—43%，云和36%，遂昌35%，庆元34%，龙泉32%，松阳28%，景宁25%。这些指标与2000年“五普”指标对比可以看出“丽缙青”三地的城市化进程明显加快。同时，也进一步验证了当前推进城市化进程的主要途径是工业经济发展尤其是工业园区建设。预计在整个“十一五”期间，这种趋势难以改变，除青田等县受土地制约外，市区、缙云的城市化进程仍将要大大高于其他县（市）。三是不同的发展定位影响。丽水市委、市政府提出的“三市并举”发展战略，符合科学发展观的要求及丽水经济社会发展的实际，将会在“十一五”以及今后更长的一段时间内贯彻实施。同样由于各县（市、区）间工业化进程的明显差异，各县（市、区）间的发展阶段不一，必然会导致各自在城市发展中的定位有一定差异。按照生态市建设的要求以及区位条件的影响，将会有一部分县（市）以生态建设与生态经济发展为重点，另一部分县（市、区）则以工业经济发展为重点，这种不同的发展模式将会导致人口跨区域流动，促进人口再分布，使城市化进程的推进不仅仅发生在县域内，而且将在市域以及更大的范围内进行。这能够更好地促进要素的集聚及资源的共享，以更低的成本同时满足城市化与生态保护的双重要求，有利于缓解部分县（市）立地条件的制约，是加快城市化乃至现代化进程的重要举措。综上所述，在“十一五”期间，丽水的城市化进程将会整体呈加速状态，但各县（市、区）间则有很大差异，这种差异的深层次原因是因为城市化本身是工业化进程发展到一定阶段的产物，这种变化将使原来农业经济中依地（田、山等）而居的人口分布转变为依产业、要素而居的人口分布。这种变化将在“十一五”期间更为明显地体现出来，并将直接挑战现行的许多制度，我们应以统筹城乡与区域发展的理念，在全市一盘棋的大格局下思考“十一五”期间的城市化规划，如此才能尽快适应新的挑战。

    三、“十一五”期间推进城市化的指导思想、基本方针与目标任务

    根据上述分析以及科学发展观的要求，我市“十一五”期间推进城市化的指导思想为：以“以人为本”为核心，产业培育为基础，深化改革，培育特色，优化环境，统筹发展；使城市化进程最大限度地适应并促进工业化进程，为丽水提前实现全面建成小康社会和与全省同步提前基本实现现代化的目标提供坚实保障。

    我市推进城市化的基本方针为：

    ——坚持以工业化推进城市化，进一步发展壮大工业经济和服务业，为推进城市化进程提供强大动力。

    ——坚持以基础设施建设与完善城市功能为着力点，进一步培育城市特色，为推进城市化进程提供坚实基础。

    ——坚持不断深化各项改革，进一步清除城乡人口流动障碍和完善城市建设管理机制，为推进城市化进程提供制度保障。

    ——坚持统筹发展理念，进一步加大推进统筹城乡和区域间城市一体化发展力度，为推进城市化进程扫除要素制约障碍。

    ——坚持以人为本，进一步改善人居环境，优化创业条件，为推进城市化进程提供良好环境。

    主要目标与任务为：

    在“十一五”期间仍然要逐步形成“一中心、两片区、三等级”的城镇体系格局。但其中的“两片区”含义建议改为以丽水市区为中心的工业经济发展片区和以龙泉市区为次中心的生态经济发展片区。这样能够更加准确地进行城市发展定位，凸显城市发展的特点。

    按照全面建成小康社会以及基本实现代化的要求，建议全市城市化水平目标在2010年达到55%，2015年达到60—65%，2020年达到65—70%（按“五普”的口径统计）。

    四、“十一五”期间推进城市化进程的工作重点

    1、加快培育壮大中心城市，择优培育中小城市和中心镇。丽水经济之所以在全省属欠发达状态有多方面的因素，其中原来九县（市、区）发展水平相当，加上周边地区城市辐射能力较弱，缺乏一个带动当地经济增长的龙头（增长极）是主要原因之一。同时丽水的基础设施建设严重滞后，而地域广阔、山高水深、人居分散又使按现有人口分布来改善基础设施投入巨大而收效甚微。这些都促使丽水要加快城市化进程特别是要加快培育壮大中心城市，择优培育各县城所在镇和中心镇，使之成为丽水经济和社会实现跨越式发展的有力载体。

    “十一五”期间丽水中心城市建设的重点：一是仍然要把工业园区建设放在首要位置，通过工业园区建设来拉开城市框架，并加强人口集聚与经济辐射的功能。二是要注重稳定房地产价格，通过多种途径、多种方式来满足各个层次的不同需求，让丽水市区成为各类人才的创业宝地。三是要注重城市功能与城市特色的培育，进一步增强城市的综合竞争力。四是要注重在发展工业经济的同时加快服务业的发展，使之成为城市就业的主要途径和提升城市品位的主要方面。五是要进一步深化各项改革，最大限度消除城乡二元体制，为城乡居民提供尽可能相同的公共服务，为各县（市）的改革做出表率。六是要注重与周边城镇的产业分工，在更大的区域内统筹和利用各种要素，使之真正成为带动丽水全市经济和社会发展的龙头。七是要通过土地复垦与置换等途径积极创造条件让碧湖盆地纳入中心城市建设范畴，使之能够发挥更大的效能。

    在培育壮大中心城市的同时，“十一五”期间仍要下大力气培育一批县城所在镇使之成为县城经济发展中心。目前从区位条件看，青田、缙云、龙泉县城有条件进一步通过整合成为择扰培育的城市之一；随着高速公路的开通，从立地条件看，松阳完全有可能成为今后工业对外招商引资的主战场并迅速推进其城市化进程。因此，“十一五”期间青、龙、缙松、的县城所在地应该有较大的发展，同时壶镇、古市、碧湖（目前尚未列入中心城市规划）、新碧等地应作为重点中心镇来培育。

    综合外地的经验，培育中小城市与中心镇的建设有两个先决条件：一是要有超前的科学规划，二是要有初具规模和特色的产业支撑。而从市场经济的运作方式出发，这两者的形成均要列入竞争机制。目前，在各县（市）独立财政的体制下，把县城所在地乃至自身县域范围内的重要城镇培育成重要产业基地以及竞争力较强的中小城市（中心镇），县级领导均有较强动力与压力。但具体各镇则缺乏相应的发展能力，难免会有“等、靠、要”的依赖思想，需要制定一定的政策予以引导。方法之一是建议上级相关部门能够每年列出优先培育中心城市与中心镇的名单，而要进入名单则需先编制好规划和上报产业发展现状与今后发展思路并通过竞争产生，凡列入名单的镇，财政予以一定程度的补助以及政策上的优惠。如此，则中小城市与中心镇建设的步伐会更加坚实、快捷。

    2、统筹城乡基础设施与公共服务体系建设。欠发达山区因立地及区位条件的影响，要加快城市化进程必然要加大人口集聚的力度，将中心城市与重点城镇的建设作为重中之重。但由于受经济收入、劳动技能、现行制度等多方面的制约，这种集聚仍有待时日，近期内特别是“十一五”期间仍需花大力气推进农村小城镇的建设，以适应城市化推进的需求。

    目前，丽水的农村小城镇建设相对于中心城市与重点城镇的建设明显滞后。其表层因素是农村工业化进程缓慢，小城镇建设缺乏产业带动，而深层次的原因则是基础设施特别是交通基础设施的滞后。因此，统筹城乡基础设施建设应作为推进农村小城镇建设的突破口来抓。

    统筹城乡基础设施建设首先要搞好规划。在“十五”期间各县（市、区）均将完成城乡一体化规划的编制，这将为“十一五”农村小城镇的建设奠定良好的基础。其次要注重区域产业发展的统筹布局，从更高层面、更宽视野来考虑城乡的架构、产业的分布、功能的配套，并做好交通、通讯、供水、供电、环保等专项规划的相互衔接与整合，实现城乡资源的优化配置。第三要注重抓住机遇以及引入市场机制来推进规划的实施。当前省政府正在实施的“五大百亿工程”、“康庄工程”以及“欠发达乡镇奔小康工程”等均为农村基础设施的改善提供了良好的外部条件，而围绕农业绿色产品基地建设、农副产品加工基地建设以及资源开发等进行招商引资，可进一步加大改善基础设施的力度。

    统筹城乡公共服务体系建设是消除城乡二元体制障碍、降低农民“进城门槛”的重要环节。目前，公共服务体系上的“户口歧视”仍在教育、卫生、就业、社会保障等多方面表现出来，彻底消除仍有待时日。当前较为可行的方法有：一是推行义务教育券制度，凭券向各县（市、区）财政结算，以保证市域内流动的人口均能平等享受义务教育的权利。二是加大执法力度，敦促各用工单位对所雇用员工（包括农民工）实行社会保障义务，并逐渐推行城镇居民（不分户口、单位）住房公积金制度。三是实行城乡无差别的就业政策，逐步建立城乡统筹的就业市场；同时，政府应加大财力支持力度，实施好“百万农民素质培训工程”，为农民进入二三产业就业提供免费技能培训。四是要加大农村山地、农地、房产的流转制度改革力度，在“依法、自愿、有偿”的前提下，使土地、房产的市场化流转进度加快，为农民进城提供资金支持。

    3、加大城市经营管理体制改革创新力度。“十五”期间，丽水的城市经营管理体制有了较大的创新并取得了显著的效果，但随着改革的深入和城市化的推进，仍有许多需进一步改进之处。首先，要确立“以人为本”的理念，凸现“利民、便民、亲民”的城市经营管理思想，让城市建设与构筑创业平台、降低商务成本相结合，让城市化进程与农民脱贫致富、加快区域现代化进程相结合。其次，要注重经营管理方式的转变，要从单一经营土地赚取级差地租的直接方式，转变成优化创业环境、降低要素成本、从而吸引外来投资，再从经济增长中增加财政收入推进城市建设的间接方式；从以行业主管部门为主体的创办行业性国有投资公司的方式，转变成以国资管理部门为主体的综合性的国有投资公司投资方式，以更有利于监管分离、监建分离，提高经营的效率与水平；从主要靠政府融资方式转变成主要靠民间融资方式，最大限度地让利于民，以激活民间资本的投资热情，提高投资的效益，降低投资的风险。第三，在城市管理中要加大市场化运作的力度，加快事业单位的改革与“政事分离”步伐，变花钱养人为花钱办事，努力节约管理城市成本。第四，要深化各项制度改革，公开办事程序与提高办事效率，推行统一执法、规范执法与文明执法，为城市经营管理创建良好的运行秩序。第五，要加强城市救助、救险以及社会保障工作的制度建设，提高城市抵御突发事件以及救助低收入水平市民的能力。第六，要持之以恒地抓好卫生城市、文明城市创建活动，努力提高市民的公共道德素质，使城市充满生机活力。

    4、注重城市化与工业化互动机制的建设。城市化是工业化的必然结果。从长远而言工业化与城市化有其内在的互动机制使两者达到相互适应的状态，但静止地看，工业化进程与城市化进程产生不同步现象是经常的。当前从国外以及兄弟市的城市化实践看，我市的城市化进程总体落后于工业化进程，需要进一步探索通过工业化带动城市化，并通过城市化来促进工业化这种互动机制的产生。

    目前，城市化滞后于工业化的主要原因在于现阶段工业经济水平的低下以及发展机遇的来临使许多领导着力推进了工业经济发展的进程而忽略了同期城市化的跟进。例如在建工业园区中，重厂房建设，轻第三产业设施的建设，重工业基础设施的投入，轻城市功能的培育，导致工业园区只成为单一的工业生产基地而缺乏相应的生产、生活服务的配套设施。这种工业园区在市区中心尚影响不大，若与市区设施不能共享则会产生众多不便，并阻碍工业园区的进一步发展。从城市发展角度看，工业园区的建设无非是提供了城市人口及要素集聚的平台与产业的支撑，围绕平台的形成进一步抓好服务业的发展是加快城市化进程的主要任务。因此，在工业园区建设中要注重将园区作为新城——工业城的建设去定位，同步进行城市相关设施的配套以及推进服务业的发展，只有如此，才会为进城农民提供更多的就业机会，降低园区建设的投入成本，加快城市化的发展步伐，并为整体的经济和社会发展提供多轮驱动的可能。

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  送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，

      市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，

      各县（市、区）政府县（市、区）长

  发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室

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签发：李卫良                                        责任编辑：刘光利