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第31期
中共丽水市委办公室
中共丽水市委政策研究室 2005年12月20日
[领导干部重点调研课题]
关于我市小流域山洪和地质灾害预警体系建设
若干问题的思考
丽水市人民政府副市长 肖建中
我市是小流域山洪和地质灾害多发地区。建立健全预警体系，进一步完善小流域山洪和地质灾害防治的各项措施，最大限度地避免和减少人员伤亡，对“平安丽水”的建设和下步指导防汛防台工作具有重要的现实意义。本文在深入调研的基础上，客观地分析了我市小流域山洪和地质灾害预警体系建设的现状及建设过程中显现出的问题，并提出了相应的对策措施。
一、我市小流域山洪与地质灾害预警体系建设现状
近年来，我市在省委、省政府的正确领导下，坚持以人为本，牢固树立“以防为主”、“以避为主”的思想，及时总结经验教训，在小流域山洪和地质灾害防御工作中取得了明显成效，全市连续6年没有出现因山洪和地质灾害群死群伤的恶性事件。
（一）领导重视，靠前指挥。全市各级政府都已将小流域山洪和地质灾害防治工作摆上重要议事日程。1999年以来，建立了地质灾害防治工作领导小组。市防汛防旱指挥部每年汛前公布小型水库大坝安全管理责任人和巡查总负责人名单，落实水库大坝的安全管理行政、技术负责人和大坝巡查总负责人。每逢强降雨、台风期或突发地质灾害，各级政府和相关部门都能及时做出部署，并由政府领导带队，及时赶赴现场指挥防灾抗灾。
（二）强化责任，狠抓落实。每年都及时制定年度的地质灾害防治方案和应急预案，明确各级政府和相关部门的地质灾害防治工作职责。同时，市与县、县与乡、乡与村，层层签订地质灾害防治工作责任书，并将地质灾害防治工作纳入政府年度工作目标考核内容，确保地质灾害防治责任横向到边、纵向到底。市、县、乡镇三级分别成立了防汛指挥机构。按照分级管理的原则，小（二）型以上水库、重要防洪工程落实了防汛安全责任制，并分别签订了水利工程保安责任书和小型水库（电站）安全管理责任书。
（三）强化监测，科学预防。建立了一个覆盖市、县、乡、村四级的地质灾害群测群防网络体系，确保了每个重点隐患点都有监测人员，每个重点隐患点都有警示标志。全市建成了91个水雨情遥测站，小（二）型以上水库巡查网络基本形成,巡查制度得到落实。并加强对地质灾害监测人员和水库巡查人员的业务培训，不断提高监测、巡查人员的监测水平，在业务培训的同时，各县（市、区）在财政极其紧张的情况下每年给监测员和巡查员一定的经济补贴，以充分调动他们的积极性。确保雨情、水情及时采集，做到早发现、早预警。同时完善了汛期值班等各项制度，实时监测，突出预警。国土部门建立发放了防灾明白卡，并首创了埋设水泥桩监测，通过积累滑坡体的活动数据，综合分析隐患体的发展趋势，有效地避免了因地质灾害重大人员伤亡事件的发生。
（四）突出重点，周密部署。根据地质灾害隐患点潜在的稳定性、危害性分析，在全省率先对其进行分级管理，将其分为A、B、C、D四类，每年根据地质灾害隐患点的变化情况再进行动态调整，使全市的地质灾害防治工作重点突出，有的放矢。在每次强台风和强降水预报发布后，全市上下都迅速行动，紧急动员，周密部署，及时落实人员值班、车辆巡查、监测检查等各项措施。一切从确保群众生命安全出发，做好群众的梯度安全转移，今年台汛期全市转移人口58933人次，通过主动避险，将损失降到了最低限度。
（五）切实加强预案编制。2001年全市地质灾害防治规划经政府批准实施。2002年结束了地质灾害调查与区划，为我市地质灾害防治工作提供了科学的依据。乡镇1：1万地质灾害分布与易发区图编制工作全面启动，将在今年年底完成。市政府已批准实施《丽水市防汛抗洪预案》、《丽水市突发性地质灾害应急预案》、《丽水市重特大自然灾害救助应急预案》。目前，我市已委托省水利河口研究院编制示范性小流域避险预案——《丽水市小流域防洪避洪预案》。计划在2006年开展编制全市小（一）型以上水库下游、重点小流域避洪预案，并组织实施。
（六）强化应急预案演习。各县（市、区）防汛、水利、国土等部门在汛前对水库抢险、小流域山洪避险、重要的地质灾害隐患点等进行应急预案实战演习，使相关部门与群众熟悉防灾救灾的程序，提高防灾救灾的能力，仅2005年全市分别对防汛预案和地质灾害应急预案进行了十余次演习，检验预案编制的效果，进一步提高预案的可操作性。今年，我市在连续遭受多次强降雨和强台风袭击期间，演习成效得到了良好的体现。如松阳谢村在防御13号“泰利”台风中，面对突发的山洪灾害，按演习程序及时启动防御预案，主动避险，确保了2000多名灾区群众的生命安全。
二、存在的问题
面对威胁人民群众生命财产安全的小流域山洪与地质灾害，我市做了许多有益的尝试，如在全省率先对地质灾害分级管理、结合下山移民工作制定危险区群众搬迁规划并加以实施等，但在整个预警体系建设过程中依然存在不少问题。
（一）量大面广，防洪减灾能力差。我市地处浙江省西南部，总面积1.73万平方公里，全市共有249.4万人。“九山半水半分田”是我市的真实写照，多山多流域的地形地貌在强降雨等灾害性天气面前，小流域山洪与地质灾害呈现出分散、频发的特性。据初步调查，我市5km2以上100km2以下的小流域有832条，河长约6900km。全市约有三分之一的农民居住在经济相对落后的小流域中上游山区，自然环境恶劣，加上缺少防洪控制性工程，因此小流域的防洪能力都很低，全市仅有约10%左右小流域防洪能力能达到5年一遇，其余均在5年一遇以下。面对如此众多的小流域，对哪些小流域要重点防御、或在怎样的情况下要加大防御力度没有科学的规划和论证，这也是防洪减灾能力差的一个重要原因。其次，我市地质环境较为脆弱，因此丽水同时又是一个地质灾害多发区和易发区。据2005年全市地质灾害点动态调查结果，全市共有各类地质灾害隐患点770个，其中A类点49个，B类点84个，C类点321个，D类点316个。
（二）小流域山洪与地质灾害死亡人数在整个洪涝灾害中所占比例大。近年来，随着城防工程的建设，城镇主要河流的干堤得到了明显加强，水库除险加强取得了突破性进展。而小流域洪水及其诱发的滑坡、泥石流等灾害造成的危害愈来愈重，损失愈来愈大，人员死亡在整个洪涝灾害中所占比例越来越大。加上人类活动造成的诱发因素，地质灾害的发生也呈逐年增多的趋势。据统计，90年代以来全市因洪灾死亡人数共计301人，其中因山洪与地质灾害死亡人数为245人，占洪灾死亡人数的81.4%。以上数据突出说明了小流域山洪与地质灾害的危害性日益增大。
（三）预警体系不健全，责任落实不到位。小流域山洪和地质灾害具有季节性强、突发性强、破坏性强、区域性明显、来势猛、成灾快等特点，难以对其进行精确的预报。一是我市预警体系尚存在着组织体系不完善、预案可操作性不强、责任不明确、人员转移线路不科学等问题。二是水雨情遥测站和中尺度站建设密度低，无法满足预警需求。目前，全市水雨情遥测站只有91个;中尺度站24个（到年底可达35个），平均720Km2才建有一个，其中景宁、松阳中尺度站的建设为零。三是责任落实不到位，几次防台防汛工作中均出现未能按要求及时转移涉险群众的情况，说明在组织转移避险的过程中尚存在漏洞，其最根本的问题还是责任问题。
（四）群众意识淡薄，防灾避灾能力低。鉴于丽水成灾特点，我市坚持“以避为主”、“村自为战”方针，这对群众的防灾意识、自救能力提出了较高要求，然而由于缺乏对山洪灾害的认识，群众防灾意识不强，往往在河道口、洪水出口一带建住房、搞开发，不断侵占河道，使河道泄洪能力严重萎缩，进一步加剧了山洪灾害的发生。对于地质灾害，长期采用临时避让的办法，然而“十防九空”的现实却让广大群众有了麻痹心理。同时，近年来频遭地质灾害村的群众存在很强的恐慌心理，迫切要求政府抓紧实施搬迁工程，但同时又存在“等靠要”的消极思想。群众麻痹、恐慌心理的存在使灾害点发生险情的概率大大增加。
三、我市小流域山洪与地质灾害预警体系建设的对策措施
小流域洪水引发的小流域山洪与地质灾害已经成为防洪减灾中的突出问题。如何综合考虑我市的经济情况、地形、人员分布、交通、通讯条件等实际情况，切实提高我市小流域山洪与地质灾害的防御水平，有效减少人员伤亡，小流域山洪和地质灾害预警体系建设显得尤为重要。
（一）明确建设目标和任务
按分类指导、分步实施的原则，防、治、迁并举，在“十一五”期间，我市将在已完成22条小流域综合治理的基础上（投入资金3.91亿元，流域面积2562km2，保护人口13.2万人），对人居等生产要素较为集中的新治河、靖居源、小梅溪等20条小流域进行综合治理，流域面积1950km2,总投资4.61亿元，保护人口达8.59万人;全面开展“丽水百村避险工程”建设，对地质灾害尤为严重的景宁、庆元、龙泉等三县（市），抓紧实施12个A类地质灾害隐患点周边村565户2236人的整体或部分搬迁;对尚未纳入治理建设项目的小流域和地质灾害隐患点加强监测、强化避险。通过工程和非工程措施着力完善小流域山洪与地质灾害预警体系建设，实现人与自然的和谐相处。
（二）科学编制规划
按照省委、省政府建设“平安浙江”的总体要求，坚持以人为本，在《土地利用总体规划》、《产业布局规划》、《城镇体系规划》、《村庄布局规划》等规划的指导下，结合重点镇建设、异地脱贫、村庄整治等工程建设项目，进一步完善《地质灾害防治规划》和编制《小流域防洪避灾规划》。在完成小流域防洪避灾规划基础上，编制小流域防洪避洪方案，加强对山区小流域山洪防洪的测报和预防，小流域下游建设能抵御一定标准洪水的、具有较强抗冲能力的局部堤防和防避设施，重点提高小流域下游人口集聚区、成片农田的防冲能力，消除山洪重大灾害隐患。并对集中居住点的规划选址、防洪标准提出要求，对经常受洪水和地质灾害威胁的家居实施搬迁，减少在灾害条件下的人员伤亡。
（三）突出工作重点
1、进一步建立责任制体系。多年的防汛实践证明，防汛责任制的落实对于防洪减灾至关重要。凡是责任制落实得好的地区，就能减少灾害损失和人员伤亡，防汛抗灾就比较主动。例如，去年松阳县“9.02”特大山洪灾害中没有发生人员伤亡，最大限度地降低了灾害损失，得益于防御预案和防汛责任制的较好落实。各地要针对小流域洪水灾害和地质灾害的特点，建立完善的防御责任制体系，要将防汛责任制分五级落实到县、乡、村、组、户。通过责任制体系建设，确保监测、预警信息的传递畅通和防灾避灾工作的有序进行。
2、进一步完善防御预案。防御预案在不可抗御的自然灾害面前是减少灾害损失必不可少的有效手段。防御控制性工程少、防御任务重是我市的客观现实，现阶段的重点是在坚持“以防为主”、“村自为战”的前提下，进一步完善小流域山洪和地质灾害防御预案，明确危险区和安全区的位置和面积、山洪灾害防御体系组成及责任人员的职责分工、临界雨量、监测预警责任人员及联系方式、不同级别预警信号的形式和发布程序、人员安全转移方案等，努力避免或减轻灾害带来的损失。
3、加强山区水雨情测报预报工作。山洪易发区往往是气象和水文预测预报网络中的薄弱环节和盲点，预警预报水平比较低。“十一五”期间，全市将在已建91个水雨情遥测站和35个中尺度站的基础上，增建187个重点小流域、重要小（二）型水库水雨情遥测站和108个中尺度站，并布设人工简易观测雨量设施，加强山区水雨情测报预报工作，保证水雨情测得到、报得出，为及时部署抗灾救灾工作提供保障。
4、抓紧做好基层通信预警系统建设。通过建立的责任制网络建立预警系统，传递预警信息。通过广播、电视、电话、短信等方式发布预警信息，条件较差的地方可以采用高音喇叭、敲锣打鼓、烟火、人力等方式进行预警信息传递，关键是制定好规约和落实好具体措施。
5、不断提高干部群众的防灾意识和防御能力。提高干部群众的防灾意识和防灾能力，是有效防治小流域山洪与地质灾害的前提。各级党委、政府把普及小流域山洪和地质灾害防治知识作为一个重要措施，在搞好试点工作基础上，通过印发小流域山洪与地质灾害防御基本知识手册，召开小流域山洪和地质灾害防御专题会议，组织专业培训和讲座，利用报纸、广播、电视、宣传车、标语等各种手段，广泛宣传小流域山洪与地质灾害的危害，普及防御知识，努力让群众了解小流域山洪与地质灾害，增强防范意识，提高自我防御能力。
6、积极配合做好山洪灾害防御试点工作。我市庆元县、松阳县被列为全国山洪灾害防御工作第一批试点，我们将根据省里的时间要求，在2006年2月底前提出山洪灾害防御试点实施方案;2006年5月底前完成试点建设工作，在主汛期投入运行并发挥作用。同时，积极探索建立完善的山洪灾害防御的责任和组织体系，建设监测、预警系统，编制有效的防灾、避灾预案，加强宣传教育，提高群众防灾、救灾能力等措施。
7、继续做好小流域综合治理和地质灾害防治工作。加速推进防御性工程建设，提高安全系数。完成新治河、靖居源、小梅溪等20条小流域的综合治理；全力推进“千库保安工程”，努力做好病险水库除险加固工程建设；有计划地完善城镇及人口密集区的堤防建设；重点推进地质灾害A类、B类点避险工程，全面开展"丽水百村避险工程"建设。
（四）强化保障措施
1、加强领导，落实小流域山洪和地质灾害防御责任制。建立健全小流域山洪和地质灾害防御工作领导责任制、工作责任制和责任追究制，要求各级政府把防御责任制作为行政首长防汛责任制的重要内容落到实处。要求各有关部门按照各级政府统一部署，认真负责，协同配合，做好防御灾害的相关工作。
2、加强检查，认真落实防御措施。切实加强防御小流域山洪和地质灾害工作的检查，督促落实各项防御措施。一是组织发动和依靠有关部门和山区群众，对山洪、滑坡、泥石流等灾害易发多发区域进行普查和监测，将灾害可能带来的损失降到最低限度。二是针对今年防台期间暴露出的人员转移不够规范的现状，加快制定我市防灾避险转移管理办法，为依法防台提供法律保障。三是加强防汛物资储备与管理，积极探索市场化、社会化的防汛物资储备机制。四是加强防汛应急抢险队伍建设，进一步建立健全专业与群众相结合的应急抢险救援机制。
3、制定政策，逐步实现人与自然的和谐相处。小流域山洪和地质灾害防治工作具有复杂性、艰巨性和长期性，要确保防治工作的实施，还必须根据实际情况，完善相关的政策作保障。如引导政策，要制定鼓励危险区内人员外迁及生活安置和生产扶持的政策，通过政策的优惠来引导危险区内人员逐步外迁。如约束政策，要制定规范人们在小流域山洪和地质灾害隐患点影响范围内生产、生活的相关政策，将危险区确定为不适宜人口居住区，尽量减少在警戒区内开展生产活动；在"康庄工程"、水利工程等工程建设中建立地质灾害隐患评估制度。
4、加大投入，理顺投融资机制。我市是经济欠发达市，虽然近年来我市加大了对小流域防洪减灾和地质灾害基础设施的投入，但在重大自然灾害面前依然显得十分脆弱。一是用足用好上级的政策，加大项目包装力度，积极争取国家和省里专项和项目资金的支持；二是加大各级财政性资金投入，除预算内资金外，各级政府要制定政策，从相应的规费收入中加大对山区防洪、地质灾害防治工程建设的支出比例；三是引导社会闲散资金的投入，对能直接产生经济效益的治理项目要做好规划，积极引入市场机制，加快各类防灾工程项目的建设步伐。
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送：省委办公厅、省委政研室，市委常委，市人大副主任，市政府副市长，
市政协正副主席，市委、市政府正副秘书长，各县（市、区）委书记，
各县（市、区）政府县（市、区）长
发：市直有关单位，各县(市、区)委办公室、政研室
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签发：李卫良 责任编辑：刘光利
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